医疗保障法草案将提请审议，哪些难点问题待回应
作者 安然然
医疗保障领域立法迎来新进展，酝酿已久的医疗保障法草案将提请全国人大常委会审议。
4月27日召开的国务院常务会议讨论并原则通过《中华人民共和国医疗保障法(草案)》，决定将草案提请全国人大常委会审议。会议指出，要以此次立法为契机，进一步完善我国医疗保障政策体系，有效保护参保人合法权益，打牢人民群众病有所医的制度基础。要加强医保基金监管，健全监督检查机制，严厉打击虚假诊疗、虚假购药等欺诈骗保行为。要加强普法宣传教育，提升医疗机构、医务人员和群众守法意识，规范就医秩序和医疗行为。
2021年，国家医保局曾公布医疗保障法征求意见稿。彼时，业界针对立法定位、如何回应灵活就业人员参保等问题曾展开激烈讨论。四年过去了，这部法律的立法进程进入新阶段。
中国政法大学民商经济法学院教授娄宇分析称，伴随我国医疗保障制度基本定型，一张覆盖全民的健康安全网已经构建起来。但与此同时，法治层面的规范化运行仍然存在较大提升空间，首先就是立法缺失，尤其是高位阶立法缺失。
在2019年和2020年连续两年的全国两会上，中国社会保障学会会长郑功成都曾提出医疗保障立法的建议。在接受媒体采访时，他曾表示，我国现行医疗保障制度缺乏应有的法律规范，当前主要依据只有2010年《中华人民共和国社会保险法》中对职工基本医疗保险的规制，无法涵盖医疗保障体系。
“医疗保障领域法律制度体系呈现‘九龙治水’的状况，涉及的法律法规分散在不同的部门法中，碎片化、分散化严重，急需制定一部能够从整体上推进医疗保障事业发展且具有纲领性地位的法律。”娄宇说。
与此同时，医保领域的立法工作也已推开。国家医疗保障局2019年法治政府建设年度报告显示，未来五年立法工作规划已研究制定，确立了“1部法律+3项法规+3个规章”的目标。之后，医疗保障法被列入全国人大常委会2021年度立法工作计划中的“预备审议项目”。
2021年6月，国家医疗保障局发布医疗保障法征求意见稿(下称“征求意见稿”)，并向社会公开征求意见。征求意见稿共8章70条，包括总则、筹资和待遇、基金管理、医药服务、公共管理服务、监督管理、法律责任等，吸纳了国家医保局组建后推出的集中带量采购、基金监管等各项改革的经验。
彼时，征求意见稿的公开为医疗保障单独立法绘制了一幅初步的蓝图。针对征求意见稿中的内容细节，各界曾展开激烈讨论。有声音指出，征求意见稿更多强调责任，对法律关系的表述不够具体；有人则认为，征求意见稿对基本医保个人账户的法律性质以及未来的改革走向采取了回避态度；而对于征求意见稿中未明确的“强制参保”“平台灵活就业为代表的新业态从业人员参保制度”等内容，各方也表达了不同的意见。
形成的基本共识是，此次立法的一个核心，是将历经二十多年探索的我国基本医疗保险制度在法治化的轨道上实现制度成熟和定型。
在2022年与2023年全国人大常委会年度立法工作计划中，医疗保障法继续被列入“预备审议项目”，同时在2023年，医疗保障法被列入十四届全国人大常委会立法规划第二类项目，即“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”。不过，在2024年全国人大常委会年度立法工作计划中，医疗保障法并未出现。
不少业界人士认为，医疗保障法涉及的参保利益主体和部门众多，需求多样而且复杂，该法的制定出台确有一定难度。
娄宇告诉第一财经，大家对于一些结构性制度是否需要进一步优化和改革，还很难达成一致的意见。“比如，医保个人账户的法律性质如何界定、灵活就业人员如何参保等问题，涉及广大参保人的切身利益，同时牵扯的利益相关方较多，各方意见很难统一。特别是灵活就业人员参保问题，今年年初开始，各地陆续取消灵活就业人员基本医保参保的户籍限制，法律在这方面应如何规定，还有待于评估政策方案的效果。”
此外，近几年来，我国在医保基金监管上力度加强，手段不断丰富，如何将相关政策制度写进法律中，也是值得关注的。娄宇认为，在此前的征求意见稿中，第三章对医疗保障基金监管的相关问题进行了专章规定，在第六章监督管理中也有医疗保障基金运行监管相关的条款，整体逻辑、各条款仍需要进一步统筹安排。
此次国务院常务会议讨论并原则通过医疗保障法草案，决定将草案提请全国人大常委会审议。在娄宇看来，这说明前述不少争议问题逐步形成共识，立法方案基本成熟，可以进入立法机关审议的层面。
尽管草案具体内容尚未公开，但据娄宇了解，从2021年征求意见稿公布后，国家医保局也陆续形成了不同版本的修改稿。“随着浙江、江苏、上海颁布地方的医疗保障条例，我们也能从中看到最终医疗保障法的基本雏形。”
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