21世纪经济报道记者李莎 北京报道 中央城市工作会议召开一个多月后，进一步落实会议精神的具体行动指南出台。
日前，中共中央 国务院印发《关于推动城市高质量发展的意见》（以下简称《意见》），进一步明确了加快城市发展方式转型，推动城市高质量发展的总体要求、主要目标和重点任务，为城市高质量发展绘就“路线图”。
《意见》提出，到2030年，现代化人民城市建设取得重要进展，适应城市高质量发展的政策制度不断完善，新旧动能加快转换，人居品质明显提升，绿色转型深入推进，安全基础有力夯实，文化魅力充分彰显，治理水平大幅提高；到2035年，现代化人民城市基本建成。
围绕优化现代化城市体系、培育壮大城市发展新动能、营造高品质城市生活空间、推动城市发展绿色低碳转型、增强城市安全韧性、促进城市文化繁荣发展、提升城市治理能力水平这7个方面，《意见》提出23项具体任务。包括推进城市群一体化和都市圈同城化发展、增强超大特大城市综合竞争力、提高中小城市和县城承载能力、因城施策增强城市发展动力、激活城市存量资源潜力、建立可持续的城市建设运营投融资体系等。
中国城市经济学会副会长、长江经济带智库联盟秘书长秦尊文向21世纪经济报道记者表示，《意见》是对中央城市工作会议部署的延续和落实，对接下来城市工作的部署更加具体，为各地开展城市工作提供了更清晰的行动指南。
现代化城市体系优化路径明晰
在中央城市工作会议部署的7方面重点任务中，着力优化现代化城市体系居于首要位置。围绕优化现代化城市体系，《意见》进一步部署了三方面任务：稳妥有序推动城市群一体化和都市圈同城化发展，增强超大特大城市综合竞争力，提高中小城市和县城承载能力。
《意见》提出，稳妥有序推动城市群一体化和都市圈同城化发展。发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，构建布局合理的现代化城市体系。支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区城市群打造世界级城市群，推动成渝地区双城经济圈、长江中游城市群等成为高质量发展增长极，增强中西部和东北的城市群、都市圈对区域协调发展的支撑作用，促进城市间定位错位互补、设施互联互通、治理联动协作。
首都经济贸易大学特大城市经济社会发展研究院执行院长叶堂林向21世纪经济报道记者表示，当前我国城市发展从快速增长阶段转向稳步增长阶段，进入结构优化和质量提升的关键时期。一方面，城市化的人口动力发生改变，过去大量城市化人口主要源于农村地区，如今更多人口则从其他城市转移而来，具有人口吸引力的城市才能继续做大。另一方面，单个城市已发展到一定程度，从单个城市发展步入城市群和都市圈发展的阶段，不仅要关注单个城市的吸引力，更需重视城市所在区域及整个城市群的吸引力。
基于此，叶堂林认为，对于发展基础相对成熟、条件具备的地区，可加快推进城市群一体化与都市圈同城化发展；对于暂不具备条件甚至人口外流的地区，则需因地制宜，着力优化公共服务供给、培育优质就业岗位、推动县域经济提质增效，通过夯实自身发展基础增强人口吸引力，为更好推进协同发展积蓄动能。
《意见》提出，增强超大特大城市综合竞争力。推动超大特大城市按照国家批准明确的功能定位做强做精核心功能，控制超大城市规模，合理有序疏解非核心功能，打造高质量发展主引擎。支持超大特大城市结合实际推进制度创新。支持部分超大特大城市增强对全球高端生产要素的配置能力。支持超大特大城市布局科技创新平台基地，提升原创性、颠覆性科技创新能力。
叶堂林表示，对于城市尤其是超大城市而言，以往通过集聚过多功能与产业、单纯依靠规模扩张实现发展的模式，层次相对较低。超大城市作为国家参与国际竞争、展示产业创新实力的重要载体，需转变发展方式，聚焦高创新性产业布局，做优做强高精尖产业；同时按照功能定位合理有序疏解非核心产业，通过产业梯度转移带动城市群与都市圈联动发展，切实发挥高质量发展主引擎作用。
在超大特大城市结合实际推进制度创新方面，叶堂林进一步指出，制度创新和科技创新或成为创新重点。一方面，多方受益是跨区域合作的基础，要加快建立和完善跨行政区协同合作机制，为城市间资源要素流动与功能互补提供制度保障；另一方面，科技创新需立足城市自身特色，结合本地人才储备、产业基础等核心条件，精准布局未来产业。
激活城市存量资源潜力
在中央城市工作会议提出的现代化人民城市建设目标中，创新排在第一位。培育壮大城市发展新动能，也是《意见》部署的重点方面，围绕这一内容，《意见》提出因城施策增强城市发展动力，激活城市存量资源潜力，建立可持续的城市建设运营投融资体系等重点工作。
《意见》强调，转变城市发展动力，更加注重特色发展。秦尊文表示，过去一些城市在发展过程中，存在简单模仿，甚至陷入“千篇一律”发展误区的情况，导致城市自身特色逐步弱化乃至缺失，这类同质化发展问题，在今后的城市规划建设与治理工作中，是需要重点转变和纠正的重要方面。
《意见》明确，要因城施策增强城市发展动力。立足城市资源禀赋和基础条件，精心培育创新生态，激发创新创业活力。加强原始创新和关键核心技术攻关，强化科技创新与产业创新协同，统筹推进传统产业改造升级、新兴产业培育壮大、未来产业布局建设，因地制宜发展新质生产力。
秦尊文表示，各城市发展新质生产力需突出特色导向，必须结合本地资源禀赋与现有基础条件制定发展路径，避免 “一哄而上” 盲目跟风。在具体实践中，需系统考量本地资源禀赋、区位优势、交通基础、人才储备、技术支撑及产业根基等核心要素，精准发挥城市自身特长。此外，通过先进工艺、科学方法及信息化、智能化手段对传统产业进行改造升级，同样是发展新质生产力的重要体现。
在《意见》中，激活城市存量资源潜力，也是培育壮大城市发展新动能的重要方面。《意见》进一步明确，全面摸清城市房屋、设施、土地等资产资源底数。改造利用老旧厂房、低效楼宇、闲置传统商业设施等存量房屋，建立与建筑功能转换和混合利用需求相适应的规划调整机制。加强和规范存量城市基础设施资产管理，提高运行效能。优化产权归集、整合、置换和登记政策，盘活利用存量低效用地。
秦尊文表示，《意见》将激活城市存量资源潜力纳入培育壮大城市发展新动能范畴，与城市要走内涵式发展道路密切相关。我国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，在此背景下，必须更加注重挖掘存量资源的潜在价值。例如针对存量土地、低效用地等土地资源，要通过活化利用，切实提升其配置效率与综合效益，为城市发展注入新动能。
《意见》提出，建立可持续的城市建设运营投融资体系。创新财政金融政策工具，吸引和规范社会资金参与，稳慎推进公用事业价格改革。强化中长期信贷供给，发挥债券市场、股票市场融资功能，鼓励保险、信托等机构提供金融服务。加快融资平台改革转型，坚决遏制新增地方政府隐性债务。
秦尊文表示，部分地方存在财政偏紧的问题，完全依赖政府投入来推进城市建设运营工作，难以形成可持续模式，因此必须积极吸引社会资本参与。政府作为城市建设运营的主体，需在公共基础设施建设运营中履行投入责任，而对于具备一定经济效益的建设项目，则可通过多种方式吸纳社会资本共同参与。可以通过发行超长期特别国债等方式筹集资金，通过推出政策性银行低息贷款降低企业融资成本，对具有相对稳定收益的基础设施项目、保障性租赁住房项目等，借助资产证券化工具吸引社会资本，同时需完善相关法律法规与制度保障，为社会资本进入营造更优环境。在城市建设运营过程中，一方面，各地需要做强本土企业、夯实税收基础，增强自身财政支撑能力。另一方面，针对中西部地区尤其是中西部中小城市，需通过中央专项转移支付、给予中央预算内投资补助等方式，为其发展提供支持。
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