21世纪经济报道记者李莎 北京报道 1月7日，国家发展改革委对外发布了《全国统一大市场建设指引（试行）》（以下简称《指引》），对各地区、各部门加快融入和主动服务全国统一大市场建设提出方向性、框架性指导和阶段性工作要求。
土地市场是现代市场体系的重要组成部分，也是要素和资源市场的重要内容。《指引》强调，要构建城乡统一的建设用地市场。
《指引》明确，有关部门要依法推动城乡土地要素市场化配置，依据国土空间规划在城市群、都市圈内探索区域建设用地指标统筹配置和毗邻区域建设用地协同供应，有序推进农村集体经营性建设用地入市改革。
中指研究院政策研究总监陈文静向21世纪经济报道记者表示，在城市群、都市圈内探索区域建设用地指标统筹配置和毗邻区域建设用地协同供应，或意味着未来建设用地供应有望打破行政区划限制。
陈文静指出，一方面，根据城市群、都市圈的整体发展需求，在更大区域范围内合理统筹安排土地资源，促使土地供应与区域内的人口、产业等发展相匹配，有利于提升土地资源利用效益。另一方面，毗邻区域之间通过协同供应建设用地，也有助于促进区域间产业协同发展、交通互联互通等，进而提升区域整体的竞争力和发展质量。
国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所国土经济室主任黄征学向21世纪经济报道记者表示，新增建设用地是指令性指标，基本都是以行政区为单位配置，便于权责对等，跨区域配置需要解决如何协调指标分配，出现超标使用需要明确追责主体等。
“未来跨区域的土地管理协调机制如何建立、如何统一规划和加强监管等，或是需要细化探索的方向。”陈文静说。
黄征学认为，推动城乡土地要素市场化配置要以集体经营性建设用地入市作为突破口，明确入市主体、入市方式、入市程序，土地收益分配等内容，循序渐进稳步推进。
中泰证券研究所政策团队首席分析师杨畅向21世纪经济报道记者表示，有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，本质上即是对土地财政的净收益不断收窄、部分地区土地出让收支倒挂的回应。除少数人口净流入的大城市外，垄断土地一级市场实际上已经很难获取超额“利润”。在此背景下，集体土地所有权人通过出租、出让等多种灵活方式供地，既能降低土地使用方的用地成本，还能为土地所有权人提供长期收益。
陈文静表示，有序推进农村集体经营性建设用地入市，是构建城乡统一的建设用地市场的重要环节，农村土地制度改革正在推进，未来更多配套政策有望完善和落实，比如增值收益分配、用途管制和监管等。
《指引》明确，各地区要在国家统一制度规定下，加快发展建设用地二级市场，适当优化建设用地交易申请、审批、价款和税费缴纳、登记等流程，依托全国土地二级市场交易服务平台，汇集土地二级市场交易信息，主动发布公示地价、成交价、交易规则等信息。
黄征学表示，加快发展建设用地二级市场，一方面有助于盘活存量建设用地，另一方面也能促进一二级市场联动。
2019年，国务院办公厅即印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》，明确要加快建立产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场。
《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》进一步明确，加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地。
黄征学表示，近年来低效用地再开发取得实质性进展，但全国低效用地数量庞大、类型多样、成因复杂，盘活存量面临成本高、资金筹集困难，盘活效率低和积极性差，土地再利用的体制机制不健全等问题。
黄征学建议，健全盘活存量土地利用的机制，完善政策支持体系和法规体系，多类别、多主体、多模式、多机制、多政策推动土地再开发，提高土地节约集约高效利用水平。
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