2024年，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出：“深化赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权改革”，明确了“与能级相适配”的特大镇行政体制机制改革目标。2025年初，江苏省苏州市在全市范围内选取了9个乡镇，拟先行开展特大镇改革试点。本文从县级视角出发，以入选苏州试点的张家港市塘桥镇为对象，对特大镇发展存在的制约瓶颈以及改革的实施路径进行系统研究。
一、特大镇改革的背景与探索
“特大镇”这一概念首次于2016年国务院常务会议提出，即“开展赋予镇区人口10万以上的特大镇部分县级管理权限试点，以特色城镇发展带动脱贫攻坚和新农村建设”。2019年，浙江温州龙港完成“撤镇设市”，获批成为全国首个不设乡镇和街道的新型县级市，为特大镇改革提供了一条可供借鉴的路径。2022年，中办国办《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》要求“以县城为主，兼顾县级市城区和非县级政府驻地特大镇，科学编制和完善建设方案”，对非县级政府驻地特大镇进行了特别关注。从实践来看，推进特大镇改革具有三重核心意义：促进特大镇自身发展，通过“强镇扩权”破解“小马拉大车”困境，提升治理效能和服务水平；助推县域能级提升，有助于培育经济增长极，纾解主城区压力，形成多中心发展格局；深化体制机制创新，向特大镇充分集聚优质资源，通过探索低成本、高效率的发展路径，构建适应高质量发展和县域治理现代化要求的新型县乡关系。
为深入落实中办、国办《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》关于“兼顾非县级政府驻地特大镇”的要求，张家港市坚持“县级统筹、择优而选、以点带面”原则，经综合评估考量，确定塘桥镇为特大镇改革唯一试点。其充分性集中体现在以下三方面：一是人口与经济规模指标过硬，综合实力位居苏南前列。塘桥镇常住人口15.44万，位列张家港建制镇第2（仅次于城关镇杨舍镇）、苏州第15，高于国家发改委公布的特大镇人口基准线【常住人口≥10万】；2024年地区生产总值207.3亿元，规上工业产值226.31亿元，经济密度达2.2亿元/平方公里，综合实力处于苏州镇域发展上游。二是区位与交通双枢纽优势叠加，县域副中心地位天然独厚。塘桥镇全域94.4平方公里，建设用地储备10.08平方公里，镇域位于主城区东侧10公里，15分钟车程直达市政府；沪苏通铁路、通苏嘉甬高铁、南沿江高铁三线交汇于此，日均客流达2.7万人次，已初步形成长三角“沪宁杭”等龙头城市的“1小时出行圈”及省内“苏锡通”等重点城市“45分钟通勤圈”，具备疏解主城区人口、产业、交通压力的天然条件。三是产业与机制创新双轮驱动，发展动能持续集聚。塘桥镇充分依托省级高新区与高铁新城“双平台”战略优势，聚力发展新能源、新材料、高端纺织三大特色产业集群，创新平台能级显著，2023年入选江苏省知识产权建设示范园区，并获批苏州唯一省级产业知识产权运营中心。近年来，引进亿元以上产业项目57个、总投资380亿元，新能源产业规上企业产值年均增长超30%，产业总规模突破百亿级，成为强劲新增长极。探索实行区镇融合发展机制，有效整合政策资源与创新要素，在“交通枢纽牵引、高端产业集聚、公共服务协同”等方面形成了一定经验，为苏南乃至全省特大镇打造县域副中心、创新治理体系提供了现实可靠的实践样本。
二、制约特大镇发展的深层瓶颈
通过开展“校地共研”，系统梳理塘桥镇发展实际，发现当前制约特大镇可持续发展的核心问题是宏观战略与系统机制的双重缺位，这已超越传统放权赋能的范畴，更深层地体现为战略能级、系统协同与制度供给的缺失。
（一）高位统筹不足，缺乏顶层战略引领。宏观战略层面，当前对特大镇的认知和赋能普遍停留在县域层面，未能从长三角一体化、苏南现代化示范区建设、苏南重点城市要素市场化配置综合改革等省级以上战略高度，明确其作为关键节点的战略价值与发展路径。由于缺乏省市层面对镇级空间规划、产业布局、功能疏解的顶层设计与差异化定位，乡镇间同质化竞争难以破解，苏南地区的人口大县、经济强县未能培育出真正具备“疏解核心功能、培育新增长极”的县域副中心，亟需在更高层面推动特大镇融入宏观战略格局并获取系统性政策支持。
（二）制度协同不足，缺乏系统政策支撑。中观机制层面，经济发达镇改革等实践为特大镇改革积累了宝贵经验，但也反映出一些系统性问题。在改革对象的遴选上，因考虑到区域平衡，通常每个县域都有1-3个经济发达镇，但要素流动呈现“行政导向”而非“战略导向”，资源集聚势能未能充分显现，改革乘数效应难以兑现；在改革配套支持上，尚未建立自上而下、穿透各级政府的系统性制度安排，“碎片化”放权与“点状式”扶持难以形成合力，财政、土地、编制等关键要素保障机制尚不完备，制约了改革红利的持续释放。
（三）资源匹配不足，缺乏更高统筹能级。微观操作层面，特大镇仍面临“责任无限而权限有限、任务加重而资源受限”的矛盾，受编制资源紧缺、财政事权不匹配、专业人才短缺等约束，其在公共服务、城市管理和社会治理等方面长期高负荷运行。如顶层制度没有实质性破题，县级层面难以打破既有资源配置平衡，缺乏足够动力将要素集中倾斜于单一乡镇，制约了县域副中心功能的真正成型。该问题本质上是宏观战略缺失与中观机制阻滞在操作层面的具体投射，仅依靠县镇层面难以破解，亟需自上而下系统赋能。
三、苏南特大镇的准入标准与实施路径
立足于苏南地区的发展阶段与现实需求，特大镇的遴选必须坚持更高站位和全局视野，以提升县域治理现代化水平、培育区域协调新动能为目标导向，遴选工作应遵循“高标准、少而精、强示范、可复制”原则，优先选择综合实力强、发展潜力大、人口吸引力强和土地等要素保障有力的县域，避免将收缩型城市或增长动能不足的地区纳入其中。同时，应从功能互补角度明确区分主副中心，且需在省级层面建立总量控制，每个符合条件的县域最多设置1个特大镇，真正确保要素集聚、改革聚焦，经验可复制。
具体准入标准为：一是所在县域综合实力突出，为省内排名前十的人口大县与经济强县；二是镇常住人口超过15万且城镇化率高于75%，具备显著的人口集聚与城市服务潜力；三是年地区生产总值超200亿元，人均GDP及公共财政收入位居设区市乡镇前三分之一；四是拥有成熟的特色产业集群和明显的区位交通优势，产业与空间基础扎实；五是明确承担县域副中心功能，发展空间充裕，与主城区实现功能互补、错位发展。六是其他具有重大战略价值或明显独特优势，且经省级层面认定符合国家区域发展战略导向的乡镇，可酌情纳入考量范围。
科学遴选是助力改革的先决条件，当前特大镇改革亟需跳出“镇域思维”，必须寻求在更高格局上推动改革破局。
（一）强化顶层设计，提升战略能级。推进特大镇改革，必须坚持自上而下顶层设计与自下而上实践探索相结合，进行系统性、集成式改革。一是加强高位统筹与战略引领。由中央和省级层面牵头制定针对性空间规划、产业布局与权责配置方案，明确特大镇作为“县域副中心”的战略定位与发展目标，并纳入长三角一体化、苏南现代化示范区建设、苏南重点城市要素市场化配置综合改革等重大战略统筹谋划，明确特大镇在区域产业链、创新链、空间链中的独特功能，从更高层面破解低水平同质竞争，打造特大镇改革县域经济“双引擎”格局。二是加强功能疏解与产业协同。支持苏州等设区市牵头编制特大镇专项规划，优化区域产业布局和资源配置，推动机关事业单位、优质公共服务资源有序迁移，引导主城区非核心功能向特大镇疏解。支持特大镇与开发区及功能园区融合发展，弥补其在招商引才、产业升级等方面的短板弱势，在规划协同、辐射带动、招商联动、数据共享等方面实现突破，使其真正成为疏解主城功能、承载新增产业、吸引高素质人口的战略支点。三是加强要素保障与政策支撑。推动省、市、县三级联动，针对特大镇需求制定专项政策。资金上，建立财政增收返还机制，将教育、卫生等核心公共服务上收市级，减轻镇级财政压力；物资及用地上，优先保障重大项目和基础设施建设需求，推动专业装备物资等向特大镇科学流动，确保发展空间。
（二）创新治理体系，推动破壁赋能。特大镇改革必须超越技术应用层面，推动深层次的体制机制重构，为同类城镇提供可复制的制度范例。一是系统重组治理架构与层级分工。借鉴龙港“大社区管理”、东莞“片区联系制”等经验，在实际具备县级体量的特大镇设立片区管理机构，将贴近基层需求的事权及人员下沉至片区，构建“镇—片区—村居”三级治理体系，乡镇主抓经济发展和区域统筹协调，片区做实公共服务、矛盾调解、网格管理等具体事务，村社区落实信息收集、村容维护等自治任务，实现治理结构扁平化、协同化。二是系统重构行权范围与授权模式。改变“零敲碎打”式放权，由省级层面牵头，针对特大镇量身定制“标准化治理权限政策包”，涵盖规划建设、产业布局、社会管理等关键领域，实行“一揽子”授权。支持特大镇实质性参与市县级专项规划，充分吸收其在项目招引、土地征收等重大事项决策的意见建议，强化其在基层治理中的协同指挥权，确保权责匹配。三是系统重塑条块协作与多元共治机制。省级层面出台“条块协同改革指引”，将县属部门派驻机构纳入镇党委统一指挥体系，并赋予属地考核权重，解决“看得见、管不着”顽疾。同步整合综治、市监、应急等网格，打造“一网统管”治理体系；在非户籍人口多、业态复合度高的镇，设置社会工作办公室，引入企业、社会组织等，构建多元共治格局，形成特大镇版“枫桥经验”。
（三）重塑履职体系，激发内生动力。聚焦特大镇权责匹配和可持续发展需求，坚持减负赋能并重，以机构编制和岗位效能改革为突破口，系统性提升管理水平和治理能力。一是科学适配编制资源。建议明确苏南特大镇按正处级建制配置，参照龙港等地标准，建立镇域人口、编制总量指数化动态调整机制，推动特大镇编制总量与人口科学动态适配。省、市共建“特大镇编制周转池”，专项用于高层次人才、紧缺岗位“即招即用”，解决“增量任务与存量编制”刚性错位。二是积极推行效能改革。全面推行“以责设岗、以岗明责”的岗位管理制度，依据履职事项清单科学设岗、明确职责、量化任务。探索人员管理从身份管理向岗位化管理转型，建立以实效为导向的绩效考核体系，打破身份限制，形成“岗位—效能—激励”良性循环，充分激发人员积极性和创造力。三是全面深化依单履职。作为履职事项清单全国试点，建议考虑将张家港等已具备先发优势的县市列为国家级特大镇改革试点，支持其深化以“依单履职—效能评估—考核衔接”全链条机制创新，重点围绕清单动态优化、跨部门事项协同、考评结果运用等环节开展系统性探索，支持其巩固和扩大领先优势，为构建符合特大镇发展阶段的现代化治理体系提供可复制、可推广的实践样本。
（张家港市委编办 中国人民大学公共治理研究院）（中国发展网）
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