扩大内需既关系经济稳定，也关系经济安全。习近平总书记高度重视扩大内需工作，《习近平经济文选》第一卷中的许多文章都对此作出重要论述，深刻阐释了新的历史条件下扩大内需的丰富内涵，为更好实施扩大内需战略指明了方向。2024年中央经济工作会议将“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”作为今年重点工作的首要任务，并作出重要决策部署。我们要认真学习领会习近平总书记重要论述精神和党中央决策部署要求，统一思想、深化认识，更好为全方位扩大国内需求汇聚强大合力。
深刻把握全方位扩大内需的内涵要求
1978年后，我国实行沿海开放政策，外部需求对促进国内经济增长发挥了重要作用。1998年爆发亚洲金融危机，为应对外部需求萎缩，党中央首次明确提出扩大内需是我国经济发展的基本立足点和长期战略方针。2002年中央经济工作会议提出，坚持扩大内需的方针。党的十八大以来，习近平总书记多次强调，坚持扩大内需这个战略基点。2024年中央经济工作会议提出，全方位扩大国内需求。从扩大内需到全方位扩大国内需求，是我们党对扩大内需重要性和紧迫性认识的进一步升华，有着深刻的内涵要求，我们要把握好其精神实质。
增强消费对经济发展的基础性作用。消费是我国经济增长的重要引擎。国际金融危机后，我国持续实施扩大内需战略，但消费占比仍偏低，2010年居民消费率降至35.6%的历史低点。2012年中央经济工作会议明确要求，增强消费对经济增长的基础作用。党的十九大报告提出，完善促进消费的体制机制，增强消费对经济发展的基础性作用。2022年中央经济工作会议明确指出，把恢复和扩大消费摆在优先位置。2025年2月10日召开的国务院常务会议指出，要切实转变观念，把提振消费摆到更加突出位置。所以，全方位扩大国内需求，首先要提振消费。
充分发挥投资扩内需、优供给的关键性作用。把提振消费摆到更加突出位置，并不意味投资不重要，有效投资对于实现我国经济长期持续稳定发展仍然起着关键性作用。1998年，应对亚洲金融危机，增发国债、加强基础设施建设等扩大投资举措发挥了重要作用。2008年，应对国际金融危机，“4万亿”投资计划强化了投资作为逆周期调节工具的作用。2016年7月5日，中共中央、国务院印发《关于深化投融资体制改革的意见》明确提出，充分发挥投资对稳增长、调结构、惠民生的关键作用。党的二十大报告进一步指出，增强消费对经济发展的基础性作用和投资对优化供给结构的关键作用。
更加注重消费和投资相互促进的良性循环。推动消费和投资良性循环，是全方位扩大国内需求的重要要求。2023年中央经济工作会议提出，着力扩大国内需求，要激发有潜能的消费，扩大有效益的投资，形成消费和投资相互促进的良性循环。2024年《政府工作报告》提出，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，更好统筹消费和投资，增强对经济增长的拉动作用。这意味着，不能再简单地就投资谈投资、就消费谈消费，而是要把两者间的转化、促进作为扩大内需的重点。全方位扩大国内需求，不应局限于消费与投资哪个更重要，要采取措施打通消费和投资之间的堵点，通过扩大投资促进消费，通过提振消费引领投资，形成促进内需扩大的强大合力。
加强扩大内需的有效制度建设。全方位扩大内需要把政策调整和制度建设结合起来。习近平总书记指出：“我们强调的扩大内需，并不只是扩大政府公共支出，必须在合理引导消费、储蓄、投资等方面进行有效制度安排。”全方位扩大内需，并不是应对市场风险和外部冲击的一时之策，更不是只加大政府投入力度，而是要深化体制机制改革，破除内需障碍，建立起扩大内需的有效制度，加快培育完整内需体系，形成释放内需潜力的可持续动力。
充分认识全方位扩大内需取得的成效和面临的挑战
党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国坚定实施扩大内需战略，加快培育完整内需体系，把扩大内需作为加快构建新发展格局的关键着力点，内需对经济发展的支撑作用明显增强。
近年来，我国出台了一系列扩大内需的政策文件，2022年12月，中共中央、国务院发布《扩大内需战略规划纲要（2022——2035年）》；国家发展改革委印发《“十四五”扩大内需战略实施方案》。2023年7月，国务院办公厅转发国家发展改革委《关于恢复和扩大消费的措施》。2024年7月，国务院发布《关于促进服务消费高质量发展的意见》，2024年安排3000亿元超长期特别国债支持设备更新和消费品以旧换新，“两新”政策带动大宗耐用消费品销售额超过1.3万亿元，重点领域设备更新2000万台（套）以上。2025年3月，中央办公厅、国务院办公厅印发《提振消费专项行动方案》，“两新”政策加力扩围，安排3000亿元超长期特别国债支持消费品以旧换新，补贴品类从8类扩至12类。2025年6月，中国人民银行、国家发展改革委等六部门联合印发《关于金融支持提振和扩大消费的指导意见》，设立5000亿元服务消费与养老再贷款。2025年1——5月社会消费品零售总额同比增长5.0%，政策效果进一步凸显。据国家发展改革委信息，“十四五”前4年，我国经济增速平均达到5.5%，内需对经济增长的平均贡献率为86.4%，国内需求已成为我国经济增长的主动力和稳定锚。但是，必须看到，全方位扩大内需仍面临多重挑战。
国内有效需求不足的局面没有根本改善。当前，我国经济运行面临的主要困难仍是国内需求不足。物价是市场供求关系的综合反映。虽然部分领域供需关系有所改善，价格呈现积极变化，但市场总体需求不足的格局没有根本改变。2025年6月CPI同比上升0.1%，连续4个月负增长后转正，连续27个月在0%附近波动，且两年多来CPI 绝大部分时间低于0.5%；PPI同比下降3.6%，降幅扩大，连续33个月负增长；GDP平减指数连续9个季度为负，超过1998年亚洲金融危机时期（7个季度），创改革开放以来最长纪录。
扩大内需的有效机制还不健全。目前，我国居民消费率为40%左右，不仅远低于高收入经济体70%左右的水平，也低于56%左右的世界平均水平，这说明我国提振消费还有很大潜力。目前消费不振的原因，除有收入增长放缓、预期不稳、消费能力受到制约外，消费领域还存在一些行政性限制政策，潜在消费需求难以有效释放。同时，民间投资已连续两年下降，出现投资增速放缓现象。主要是企业投资意愿偏弱，投融资体制改革滞后，一些领域市场准入设限、投资存在障碍，有的存在“玻璃门”现象，制约了民营企业投资积极性。
内需不足与部分行业产能过剩并存。总体上，我国工业特别是传统制造业产能利用率不高，一些行业存在产能过剩的状况。2024年，煤炭开采和洗选业、食品制造业、非金属矿物制品业和汽车制造业全年工业产能利用率分别为72.8%、69.8%、62.2%和72.2%，都明显偏低。不同于此前，本轮产能过剩不仅出现在传统行业，新能源、光伏等新兴产业也因技术迭代过快与重复建设出现了产能过剩，“内卷式”竞争加剧，产品价格下降，企业经营效益明显恶化。
深入实施全方位扩大内需的重点任务
扩大内需是构建新发展格局的战略基点和保持经济稳定增长的关键。要学好用好《习近平经济文选》第一卷，贯彻落实习近平总书记关于扩大内需的重要论述精神，统筹国内经济工作和国际经贸斗争，坚定不移实施扩大内需战略，着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，实现经济运行总体平稳、稳中向好，持续提振社会信心，保持社会大局稳定。
加力实施更加积极有为的宏观政策。全方位扩大内需，必须加强逆周期调节，实施更加积极有为的宏观政策。我国政策工具箱储备充足，可以根据形势变化动态调整、积极应对，用好用足更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策。财政政策方面，将债务政策作为逆周期调节的重要手段，保持必要的杠杆率，提高债务率的容忍度，果断发行更大规模的超长期国债，提高地方债务限额，促进更长周期内实现债务动态平衡。研究制订一揽子扩大政府支出的专项计划，加大财政支出强度。货币政策方面，防止混淆总量平衡任务和结构调整要求，做好必要的政策工具区分，在当前情况下要更多发挥总量功能，尽快把降准降息要求落实到位，真正起到刺激投资和消费需求的作用。同时，打好政策“组合拳”，加强财政、货币、就业、产业、区域、贸易、环保、监管等政策和改革开放举措的协调配合。
大力提振消费。消费是全方位扩大国内需求的优势，也是重点。我国有14亿多人口，人均国内生产总值超过1.3万美元，是全球最有潜力的消费市场。商品消费方面，目前我国千人汽车保有量只有240辆，与主要发达国家千人平均400——800辆的水平相比仍有明显差距。家电消费也进入更新替换期，并向低碳、绿色、智能方向升级。要深入开展汽车、家电等消费品以旧换新。服务消费方面，居民服务消费占比与发达国家相比还有较大提升空间。要大力发展服务消费，减少文化演出、教育等服务领域不必要的前置审批条件，鼓励更多社会资本进入，增加多样化、多层次服务供给，释放文化、旅游、教育、医疗、养老、托育等方面潜在需求，创新更多新型消费场景，积极发展新型消费。
不断扩大有效投资。我国扩大投资仍有巨大的空间和潜力。在基础设施领域，许多建成于20世纪八九十年代的交通、市政等传统基础设施正进入老化期，其中路龄超过15年设计年限的二级及以上高等级公路占比超过50%；适度超前部署新型基础设施建设，包括建设高速泛在、天地一体、集成互联、安全高效的信息基础设施，增强数据感知、传输、存储、运算能力，国家工程研究中心、国家技术创新中心等产业创新基础设施建设，都需要大量投资。在产业投资方面，传统产业设备更新、工艺换新、数智化转型等技改、高技术产业发展、关键核心技术攻关、绿色发展等投资空间都很大。要统筹用好中央预算内投资、地方政府专项债券、超长期特别国债等各类政府投资资金，更大力度支持“两重”项目，通过直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等多种方式，加强财政与金融的配合，以政府投资有效带动社会投资，激发民间投资活力。
积极寻求投资与消费的结合点。把推进新型城镇化作为“投资于人”、带动消费的一个重点领域。我国目前有2亿多农业转移人口有待市民化。推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，需要加强新型城镇化建设，加大基本公共服务、保障性住房、生育支持等方面投入，将带动教育、医疗、养老、托育等城镇基础设施、公共服务等领域的投资，相应也能大幅度提高新市民的消费水平，提振城市消费。把促进住房消费作为带动投资的重要抓手。鼓励和刺激住房购买，继续降低首付比例，推动存量房贷利率下调，支持提取公积金付首付，降低房产交易税费，充分释放刚性和改善性住房需求潜力，消化商品房库存，直接带动如装修、家居、耐用品等消费。住房销售的增加将引致房地产开发投资的企稳回升，从而扩大投资。
加快健全内需增长的长效机制。建立健全居民自主消费体制，坚决摒弃行政随意干预居民消费的惯性思维，调整不利于消费结构升级的政策，全面清理现有不利于消费释放，尤其是各类限购、限贷、限价等行政干预措施。完善有利于提高居民消费能力的收入分配制度，推进个人所得税改革，合理提高个人所得税基本减除费用标准，适当增加专项附加扣除，增加低收入群体收入，扩大中等收入群体规模。进一步深化投资体制改革，将立足点放到为企业投资做好服务上，更加注重事前政策引导、事中事后监管，充分激发社会投资动力和活力。规范政府投资行为，避免“挤出效应”，让企业投资发挥更大作用。优化营商环境，持续破除市场准入壁垒，消除投资障碍，加大对民间投资项目的政策支持，更好满足企业融资、用工、产权保护等方面的需求，激发民间投资活力。
（尹艳林 作者系全国政协经济委员会副主任）
《 学习时报 》（ 2025年09月26日 第 01 版 ）
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