多地明确税改目标 成品油消费税改革或有新突破
证券时报记者 郭博昊
消费税作为中国第三大税种，其改革或将在今年有所突破。截至2月13日，天津、湖南、贵州、陕西等7个省份近期均表示，将承接国家部署的税制改革任务，落实部分品目消费税征收环节后移并下划地方改革。
消费税改革中，征收环节后移与增量部分下划地方是改革的重点，两个措施亦相辅相成。后者可直接提升地方财力，而前者则通过优化税收征管和引导消费，对地区经济结构的优化起到重要作用。
受征收能力等因素影响，以“烟酒油车”为代表的消费税改革进展缓慢。近日，国办印发《关于推动成品油流通高质量发展的意见》(下称《意见》)，提出健全成品油流通跨部门监管机制，加强成品油流通重点领域监管。受访专家普遍认为，这为成品油消费税征收后移提供了制度基础和政策环境，意味着改革进程或将提速。对于改革是否会引发油价上涨，受访专家判断，征管后移虽然存在税负转嫁推动油价上涨的可能，但市场竞争、消费者需求变化等因素也会对价格产生抑制作用。
征收环节后移日趋成熟
消费税改革是今年央地税制改革的重点任务，有望取得新进展。中央经济工作会议在部署2025年经济工作时提出，要统筹推进财税体制改革，增加地方自主财力。中央财办有关负责人解读会议精神时表示，推进财税体制改革，在零基预算改革、部分品目消费税征收环节后移等方面争取新突破。
作为规模仅次于国内增值税和企业所得税的第三大税种，目前消费税的征收主要发生在生产环节。为促进地方经济发展和服务改善，2019年国务院就曾明确后移部分消费税征收环节并稳步下划地方。考虑到这会对税收征收提出更高要求，此项改革尚未取得明显进展。
在近些年财政收支矛盾日益凸显的背景下，推动消费税改革，增加地方自主财力，再次成为央地关注的重点。根据2023年发布的《中国税务年鉴》数据，烟、成品油、小汽车、酒在2022年消费税收入中占比分别约为51%、31.4%、6.9%和4.6%，四大类合计占比超93%。正因如此，上述四大消费税品目改革备受关注。
从近期各地财政部门陆续公布的2025年预算草案报告来看，多地对于承接落实国家部署的税制改革任务表态积极。天津、湖南、贵州、陕西等7个省份明确表示，将落实部分品目消费税征收环节后移并下划地方改革。
在多位受访专家看来，通过完善管理制度、加强跨部门监管、优化重点领域监管等手段，《意见》为成品油消费税改革提供制度基础和政策环境，在一定程度上可以加速成品油消费税改革的步伐。
“依托成品油批发仓储企业信息共享，税务部门可以更精准地掌握成品油流通环节的实际情况，为消费税征收提供数据支持。”中国人民大学财政金融学院教授代志新在接受证券时报记者采访时指出。
事实上，成品油消费税征收环节后移的条件也日趋成熟。中央财经大学财政税务学院副教授孙鲲鹏告诉记者，从技术和监管基础层面看，2018年税务总局要求所有成品油发票均须通过增值税发票管理新系统中成品油发票开具模块开具，2019年起加油站税控系统在全国范围推广应用，这些举措均为消费税征收环节后移提供技术支撑。
双管齐下
助推地方挖潜增收
消费税改革中，增量部分下划地方与征收环节后移相辅相成，两者双管齐下共同推进地方财力增加，优化地区经济结构。按照2019年国务院公开的《关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》(下称《通知》)，改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定。
目前消费税存量部分如何确定“基数”及“增量部分”尚不清晰，而这关系到各省财力变化。受访专家普遍认为，从短期来看，仅靠增量部分增加地方财力的效果可能不明显。从长远来看，若地方的成品油消费市场持续稳定增长，零售环节产生的消费税增量会不断积累，将成为地方财力的重要补充。
“随着经济发展，居民汽车保有量上升，物流行业对成品油的需求增多，带动地方成品油消费量增加，零售环节的消费税也会相应增长，进而显著提升地方财力。”孙鲲鹏表示，此次改革将促使地方更加关注消费市场，为了增加消费税收入，地方政府会积极优化营商环境，吸引更多与成品油消费相关的产业，如物流、汽车服务等，带动地方经济发展，间接地增加地方的财政收入来源，增强地方财力。
而在优化区域经济结构方面，消费税在生产环节征收，使得税收活动主要集中在炼油企业更为集中的少数省份。“这与消费地税收贡献不匹配，不能完全体现受益原则。”上海交通大学财税法研究中心副主任王桦宇向记者表示，征收后移将有效改善这一局面，使得税收收入分布更均衡。
不过，由于各地经济情况存在差异，征收环节后移对各地财政影响程度也将出现分化，成品油消费量大的地区财力增长将更加明显。王桦宇指出，相对而言，消费市场活跃地区、交通枢纽省份以及工业集中地区更加受益。
改革引发油价上涨？
对于普通消费者而言，无论成品油消费税在哪个环节征收，最终都会在油价中体现。那么，此次征收环节的改革对于油价会造成怎样的影响，是否会引发油价上涨？
理论上，若消费税征收从生产环节后移至零售环节，炼油厂销售产品时因无需缴纳消费税，产品出厂价格可能下降，如果生产企业对出厂价格不做价格调整，则这部分成本仍将向消费者传递。同时，在零售环节征税，可能增加零售企业的合规成本，此项成本也可能通过价格调整转嫁给消费者，从而推高成品油售价。
不过，在多位受访专家看来，虽然存在税负转嫁推动油价上涨的可能，但市场竞争、消费者需求变化等因素也会对价格产生抑制作用。王桦宇指出，如果市场竞争激烈，企业为保持市场份额，可能自行消化部分成本，价格上涨幅度也可能有限甚至不上涨。因此，是否造成价格上涨取决于行业内的价格形成机制、市场竞争状况和相关企业的定价策略。
“在零售环节征收消费税将增强价格透明度，消费者对于价格变化更为敏感，若价格上涨，消费者可能会减少消费或选择更经济的出行方式，这会促使企业谨慎调整价格，抑制价格过度上涨。”孙鲲鹏指出，新能源汽车的快速发展，使得消费者在出行能源选择上有更多替代方案，进一步约束成品油价格的上涨空间。
党的二十届三中全会提出“完善成品油定价机制”。受访专家普遍认为，这为成品油消费税征收后移背景下的定价机制调整指明方向。王桦宇认为，未来成品油定价将向着更加市场化、透明化和联动化的方向调整。增强市场在价格形成中的决定性作用，使价格更贴近实际成本和国际市场波动；通过完善价格公示制度和数据公开，确保价格制定和调整过程公开透明；同时，引入动态调整机制，快速适应税收政策、国际油价和市场需求的变化，并通过价格调节基金等缓冲机制平滑价格波动。
值得一提的是，结合当前经济形势看，成品油消费税改革短期内面临一定挑战。王桦宇认为，经济增长动能进一步增强，企业盈利能力提升，对税收政策调整的承受能力提高时，是最为适宜的改革推进时机。
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