南方财经全国两会报道组 记者郭聪聪、唐婧
2026年是“十五五”规划的开局之年，也是我国社会保障体系建设从“有”到“优”的关键转型期。党的二十届四中全会明确提出“社会保障制度更加优化更可持续”的目标。目前，我国有3.28亿人按月领取基本养老金，这是全球规模最大的养老保险制度。
全国两会召开之际，全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成就养老金制度改革热点问题接受了21世纪经济报道记者的专访。
全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成 受访者供图
优化基本养老保险制度
《21世纪》：在你看来，2026年作为开局之年，养老金制度改革最迫切要解决的“牛鼻子”问题是什么？
郑功成：进入“十五五”后，养老金制度的核心问题是优化法定养老金即基本养老保险制度，随后是对多层次养老金体系进行结构再造。
优化这一制度必须明白其底层逻辑，它的使命就是为了解除人们年老后的生活后顾之忧、促进社会公平，绝不是工资的延期支付，更不是自由市场的交易行为。
因此，深化养老金制度改革必须以增进互济性、促进公共性与公平性为目标指向。
破局灵活就业参保难
《21世纪》：企业职工养老保险全国统筹已进入实质性实施阶段。在你看来，目前各地推进的实际情况如何？是否存在一些预想不到的堵点或难点？如何确保全国统筹真正实现“全国一盘棋”？
郑功成：全国统筹要真正实现“全国一盘棋”，关键是从资金调剂走向制度统一。
我期望“十五五”期间，职工基本养老保险应当实现标准化的全国统筹，以全国统一的政策，包括统一缴费基数计算口径、统一视同缴费依据、统一待遇计发办法、统一基金收支管理，以此促使制度公平性得到进一步提升。
《21世纪》：灵活就业人员参保难一直是老大难问题。你认为根源在哪里？目前是否有比较成熟的政策思路或地方经验可以推广，以有效解决他们的参保顾虑和负担？
郑功成：灵活就业人员参保难，根源在于现行制度仍以正规就业为核心设计，而这部分群体工作自主性强、收入不稳定，传统社保制度难以完全覆盖。全国灵活就业人口众多，在城镇就业人口中占比超过一半，必须分类施策，积极稳妥，循序渐进。
首先，与平台形成事实劳动关系的全职骑手等，应当根据劳动法、社会保险法进行社保缴纳，不能通过注册个体户来规避劳动关系。
其次，对于真正的灵活就业人员，要实事求是地处理，不能完全按照职工的要求强调“五险一金”，而是需要分解排序——工伤保险优先，因为职业伤害风险大；养老保险其次，涉及长远利益；医疗保险再次；失业保险可以靠后，公积金则不宜建立。
同时，必须降低灵活就业劳动者的社保缴费率，这是优化制度安排、让更多灵活就业劳动者参得起保的必要举措。还要放开灵活就业人员在就业地参保的户籍限制，尽快实现职业伤害保障扩大到全国，并以灵活经办服务来应对灵活就业的挑战。
发展养老服务体系
《21世纪》：养老最终要靠服务。你曾提到养老服务投入不足的问题。在今年的两会建议中，你是否有关注养老金制度与长期护理保险、养老服务体系如何更好地协同配合？您对此有什么具体想法？
郑功成：积极应对人口老龄化，不能只靠养老金这一经济保障，还要创新发展养老服务体系，加快建构长期护理保险制度。目前公共养老金占用资源多，养老服务投入严重不足、护理保险制度尚未建立，这种结构失衡必须扭转。
我特别强调，要以系统集成、多措并举的理念应对老龄化挑战。养老保险、养老服务、长期护理保险要有机联动，解决“有钱领却买不到服务”的困境。关键是要聚焦失能失智老年群体和低收入、低福利老年群体，有计划地逐步解决养老服务投入总量不足、结构失衡的问题。
同时，还要看到养老服务的战略就业空间巨大——我国60岁以上老人已超3亿，失能半失能老人达4000万以上，80岁以上高龄老人也达4000万以上。如果能让养老服务从业者成为正式工种、有上升通道、有体面收入，不仅能满足老年人的服务需求，也能创造大量就业岗位，实现社会政策与经济政策的协同发展。
《21世纪》：渐进式延迟法定退休年龄政策已经出台一段时间。你了解目前政策落地的进展如何？从社会保障角度看，这一政策对养老金体系会产生哪些实际影响？
郑功成：从目前各地的反映来看，渐进式延迟法定退休年龄的政策实施进展平稳顺利，表明中央确定的政策得到广泛认同和接受。
需要指出的是，延迟法定退休年龄对养老金收支的近期影响不大，长期则会有缓解压力的作用，因为延迟法定退休年龄的政策目标更主要的是适应人均寿命持续延长需要调整人生周期，受教育年限持续延长需要更好地发挥人力资本投资的效用。
还有劳动力供求正在发生深刻变化，我国早已走过了劳动力无限过剩的时代，进入了劳动适龄人口持续快速下降的阶段。还有现代化生产方式亦使劳动强度大幅度降低，早已不是过去的重体力劳动等。所有这些，均决定了渐进式延迟法定退休年龄其实是一举多得的公共政策。
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