21世纪经济报道记者雷椰 记者李德尚玉 北京报道
近日，国家发展改革委印发《全国统一大市场建设指引(试行)》（以下简称《指引》）明确提出，要加快全国统一大市场建设，培育发展全国统一的资源环境市场。
《指引》指出，“有关部门要分领域健全完善资源环境要素确权、登记、抵押、流转等制度”“加快形成统一交易规则体系”。值得注意的是，《指引》第三十一条指出，鼓励有条件的地区建立实施省域内统一的排污权有偿使用和交易制度。并指出要“探索开展跨省级行政区排污权交易”。
多名接受21世纪经济报道记者采访的业内人士认为，建设全国统一的资源环境市场利于促进该领域市场化的发展。资源环境要素确权是关键因素，只有解决了确权，后续的登记、抵押、流转才会顺畅。此外，资源环境产品的交易如果缺乏整合会导致效率低下，只有形成统一交易规则体系才能打通堵点。《指引》的出台指明了环境资源要素交易的方向，给跨部门的整合开了一个头。既要省内统一排污权的有偿使用和交易，又要跨省区进行排污权的交易，后续仍需出台更多细则以解决现实的难点。
健全完善资源环境要素确权
《指引》明确提出，“有关部门要分领域健全完善资源环境要素确权、登记、抵押、流转等制度”。
何为资源环境要素？2024年中共中央、国务院发布的《关于全面推进美丽中国建设的意见》明确提出，健全资源环境要素市场化配置体系，把碳排放权、用能权、用水权、排污权等纳入要素市场化配置改革总盘子。故而，资源环境要素应包括碳排放权、用能权、用水权、排污权等。
“排污权是资源环境要素的一个组成部分，经过数十年的研究和实践，排污权交易逐渐发展成为环境管理的一个重要手段。”公众环境研究中心（IPE）主任、蔚蓝地图创始人马军接受21世纪经济报道采访时表示，土地、水资源、矿产资源等，均为资源要素，而与大气环境、水环境承载力和气候稳定相关的排放权则可视为环境要素。
“理论上排污权交易能够促进以较低成本方式实现减排，对于交易的双方都有利，最终成本对于全社会来说是更优的。”马军表示，在实践中建立统一的排污权交易并切实推动减排，还是很有挑战的，理论上如果交易成本为零的话，排污权交易会自然发挥作用，但在实践过程中交易成本是存在的，所以必须做好制度安排，制订确权、登记、核算、验证、信息披露等规则。
为什么要给资源环境要素确权？“环境资源是一种具有公共特性的公共产品，需要对公共产品的权属进行梳理，若所有权归属不明确，则难以进行市场交易。”北京中创碳投科技有限公司首席双碳官孟兵站向21世纪经济报道介绍，全国统一的大市场旨在通过市场交易激活环境资源的权益。一旦生态产品能够进入市场化交易阶段，其权属的明确性便成为不可或缺的特征。
孟兵站进一步解释，尽管生态产品客观存在，但它们因具备不同功能而具有多种交易可能性。在他看来，不同市场应由相应的政府职能部门进行管理，以形成各自的市场体系。自然资源环境可细分为多种不同的生态产品，而这些细分的生态产品各自构成独立的市场体系和机制。这些市场体系的管理职责由不同的政府职能部门承担，包括发布信息、管理产品交易以及进行监管。随着各类生态产品市场机制的日益成熟，全国统一市场将逐步形成。
加快形成统一交易规则体系
“资源环境要素中最直接的是有关碳的部分，碳排放权的交易是在一系列的资源环境要素交易中做得较好的，在构建碳排放权交易统一大市场方面，仍然需要完善。”中央财经大学绿色金融国际研究院副院长施懿宸向21世纪经济报道记者表示。
《指引》指出，“在数据归集、产品交易、信息发布、监督管理等方面加快形成统一交易规则体系”。
就统一的环境要求交易规则体系而言，我国碳排放权的交易体系已相对健全。自2021年以来，全国碳市场正式启动运行已三年有余。2024年《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称《条例》）也已出台，明确了碳排放权的监督管理体制，对全国碳排放权交易市场管理平台建设作了明确规定。
根据《2023、2024年度全国碳排放权交易发电行业配额总量和分配方案》，纳入全国碳排放权交易市场2023年度配额管理的发电行业重点排放单位共计2096家，年覆盖二氧化碳排放量约52亿吨。
中国已经是全球最大碳市场，未来碳市场将纳入更多的市场主体。2024年生态环境部发布《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）》（以下简称《方案》），明确了水泥、钢铁、电解铝行业将被纳入全国碳市场管控范围。
就全国碳市场和地方碳市场的统一管理，我国已有部署。2024年2月26日，国务院新闻办公室就《碳排放权交易管理暂行条例》有关情况举行国务院政策例行吹风会。生态环境部副部长赵英民介绍，根据《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》要求，生态环境部正在建设全国统一的碳市场，实行统一的行业核算标准、统一的监管规则、统一的交易结算、统一的配额分配方案。除了不再新建地方碳市场。《条例》还明确，纳入全国碳排放权交易市场的行业和企业不再参加地方的试点碳市场，即不重复管控。地方试点碳市场应当参照这次发布的《条例》，健全完善相关的管理制度，加强监督管理。
虽然全国碳市场已运行三年，但是仍面临着一些挑战。施懿宸向21世纪经济报道记者表示，当前，全国碳市场发展面临的主要问题之一是尚未完全具备金融属性。一旦解决确权问题，碳排放权的流转将更为顺畅。目前，金融机构无法参与交易，导致许多权利无法得到充分确认。
此外，施懿宸认为，众多企业在全国各地进行登记，缺乏统一的管理，使得碳排放权的管理分散而不集中。“在监督管理方面，国家发展改革委作为牵头，还需要生态环境部、中国证监会等多部门的相互协作。”
《指引》指出，数据归集是统一交易规则体系的一个重要方面。
“数据是交易的前提，数据割裂将影响交易流通。”施懿宸表示，例如，深圳市碳市场试点就存在交易规则和数据不统一的问题。上市公司就只有上海、北京、深圳三个交易所，但我国共有北京、天津、上海、广州等9个区域碳排放权交易市场和对应的交易所。这9个地方交易所其中的数据如果没有互相流通，碳排放交易市场的活络是相对困难的。
清华大学环境学院副院长徐明在第二届天工论坛上接受21世纪经济报道记者采访时表示，无论是碳交易还是碳足迹核算，数据归集是很重要的一个方面，在这个过程中数据要素能够变成一个可被交易、能够产生价值的产品。要防止数据造假问题。
徐明认为，在数据来源方面，应该形成一个数据审核和认证机制，比如让有公信力的第三方认证机构把数据进行认证，这样才能使其成为数据要素。数据不等同于实际的产品，它具有可复制性，所以还要考虑怎样避免一份数据多个人使用的问题。
首先要做好数据工作，才能更好地进行产品的交易，交易之后才会有相关信息的发布和监督。在公布信息方面主要是指产品信息，涉及多个区域、多个主体，所以信息需要统一。
第二，要能够有减排工艺上的技术手段。
第三，交易体系要做好数据汇集并避免数据造假。
最后，从绿色金融的角度，金融工具如何发挥作用形成市场，产生收益。
探索开展跨省排污权交易
除了碳排放权受市场关注外，近些年排污权交易也促进了污染减排和资源优化配置，为企业绿色转型提供了新的动力。
《指引》明确，鼓励有条件的地区建立实施省域内统一的排污权有偿使用和交易制度，根据污染物减排工作需要有序扩大交易类型和区域范围。针对区域联防联控、协同共治的大气、水等领域重点污染物，探索开展跨省级行政区排污权交易。
“不同产业的污染物有一定差异性，且这些产业的分布也呈现地域性差异。我国目前仅在部分地区实行排污权交易。《指引》中提出，鼓励具备条件的地区构建统一的排污权交易市场，并依据本省的实际情况开展交易，以增强其针对性。”孟兵站向21世纪经济报道介绍。
孟兵站认为，探索跨省级的排污权交易机制，与生态产品价值实现中的生态补偿机制具有相似之处。生态补偿机制涉及横向补偿，以及跨地区、跨地域的纵向补偿。以河流上下游横向补偿为例，上游地区若能有效保护水质，下游地区便能享受到清洁的水资源，进而利用这些资源发展工业。然而，上游地区在保护水质的过程中可能会错失一些经济发展机会，因此，下游地区应当对上游地区进行相应的补偿。基于此，跨省级的排污权交易机制也应体现类似的补偿原则。
“排污权交易和碳排放权交易本质上的道理是一致的，都是通过比较高效的市场机制管理手段来实现排污或碳排放权的灵活有效分配。”徐明向21世纪经济报道记者表示，排污权交易制度的出现，一方面使企业能够得到有效的排污配额，另一方面降低了政府的政策成本。
“排污权和碳排放权的交易又有相对不同的地方。”徐明指出，碳排放权交易过程中，其排放气体没有地域边界，都是影响全球气候变化的因素，而排污权交易所对应的排放的污染物与地域非常相关，相同的污染物对于不同地域影响是不一致的，所以排污权的交易更多是统一地区的内部交易。
21世纪经济报道记者了解到，当前，多个地区如浙江、山东、宁夏等地已经开展了排污权交易试点。
施懿宸表示，实现统一的排污权价格是合理的。
以水污染为例，上游地区若造成水质恶化，影响到下游地区，两者之间存在直接的联系。若要求下游地区支付费用以促使上游地区治理污染，这显然是不合理的。企业经营成本的差异往往源于外部性问题，传统上由政府来调节这些差异，然而，在市场化的交易体系下，企业会倾向于迁移到外部成本较低的地区，实现统一的排污权价格对企业来说是有利的。
既鼓励省内统一的排污权有偿使用和交易制度，又探索开展跨省级行政区排污权交易。两个目标该如何协调发展？
“想要实现协同发展，得靠跨部门合作，实现预期目标，还需要制定更多的具体细则。”施懿宸表示，既要省内统一排污权的有偿使用和交易，又要跨省区进行排污权的交易，其实是不容易的。《指引》已经指出了明确的方向，实际操作的问题还需要多部门之间进行协商。
（实习生朱润秋对本文亦有贡献）
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