南方财经全媒体记者郑康喜 程浩 东莞报道 继浙江龙港实现“镇改市”突破后，“镇级市”今年再度成为热点话题。近日，河南南阳发布了培养“镇级小城市”试点的执行方案，选定13个县市中的11个镇，作为“镇级市”试点的探索地。
改革开放后，长三角和珠三角分别出现了一大批卫星镇、特色镇、中心镇，这些镇通常拥有特色产业，伴随着经济发展，人口逐渐聚集，达到内地一些中小城市的规模。其中，诸如东莞长安镇GDP已达900亿元，虎门镇GDP738.8亿元，经济体量远超中西部许多地级市。
当前，面对新一轮科技革命和产业变革，全国各地都在完善现代化产业体系，资源配置方式、社会治理方式和经济运行方式发生了重大变革，我国区域经济步入了“市域为核心、县域为支撑、镇域为底座”的全域竞争新时代，诸多传统专业镇开始面临“成长中的烦恼”。
不难发现，尽管这些镇经济发达，但资源碎片化、公共服务配套和管理难以完善，“小马拉大车”问题日益明显，镇与镇之间各自为政，缺乏统筹发展的全局观等，成为制约城市升级发展的内在瓶颈。
作为目前全国仅有的四个不设县区地市之一，东莞是我国“直筒子”市的典型代表。从1988年县升市以来，东莞并未设区，市直管镇体制延续至今。但在城市数次转型过程中，东莞也并未停止过探索。
2019年，伴随龙港撤镇设市，东莞是否撤镇设区、强镇扩权话题曾数次被热议。而今，随着南阳方案的出炉，“镇级市”话题再次挑动着东莞的神经。
扁平化管理的“直筒子市”
改革开放至今，东莞市直管辖镇的行政架构带来“市镇村组”四轮驱动的扁平、高效，推动东莞跨进万亿城市俱乐部。
改革开放初期，面对薄弱的工业基础，为吸引更多的港商、台商和外商来莞投资，缺资金、缺技术、缺人才的东莞，探索出“三来一补”模式，奠定了如今工厂星罗棋布，各镇产业开花的城市格局。
1988年，东莞升级为地级市，但却未新增区县一级，坚持走“直筒子”管理模式。对此，时任东莞市委书记李近维曾表示，精简了县区一级行政机构，一方面可以最高限度提高行政服务效率；另一方面，又可以减少财政供养人员，减轻纳税人负担，将省下来的钱用于基础设施建设，促进东莞快速实现工业化和城市化。
为了让这一架构发挥更大效力，1992年开始，东莞还进一步简政放权，建立市、镇、村多级财政管理体制，基层镇（街）相比其他同级别地区，实际获得了更多自由处理权。
由此，东莞各镇（街）在不同门类中，相继找到属于自己的主阵地，催生出一批产业相对集中、特色鲜明的专业镇、专业村、专业街，成为名副其实的“世界工厂”。
“年均增速20%以上，城镇化水平接近90%，用20多年的时间走完其他地区用200年才能走完的发展道路。”李近维曾在接受媒体采访时这样说。
（图为位于松山湖的华为小镇。东莞发布供图）
由市直管镇街，东莞缩短了政策措施落地实施时间，极大提升了经济发展效率。“市直管镇将一些县级权限直接下放给镇，使镇级财政直接与地级财政衔接，精简、少层次，才能发挥镇区积极性。”中山大学行政管理研究中心教授张紧跟认为，市直管镇另一方面也使决策和管理权限相对集中，市级决策能够得到迅速有效贯彻，为东莞市经济社会快速发展提供了有力的保障。
发展至今，全市28个镇已经连年上榜全国千强镇，14个镇进入全国前百强。当前，东莞已拥有3个GDP过800亿元镇街，今年将冲刺2个GDP千亿元镇（园区）。
但伴随着时间推移，直筒子模式逐渐让东莞“承受代价”。全市强镇林立，相互竞争，造成城市“散装”格局现象突出。
在城市发展方面，中心城区首位度不高。与广州、深圳等城市相比，东莞虽为超大城市，但城市品质有一定差距。东莞的城镇化率已经100%，但实际上厂房和住宅里又混杂着大量的农户自建房，村集体建房。
在产业空间方面，“各自为政”的特殊发展路径，导致东莞土地资源无可避免地碎片化，部分村镇工业园土地空间品质不高、形态老旧、产业配套空间不足。经过“村村点火，户户冒烟”的快速发展之后，东莞土地开发强度逼近50%，远超30%的国际警戒线，是香港的两倍。
一组数据显示，东莞全市约423平方千米的工业用地零散分布于超过2万个地块，面积小于75亩的地块占比超90%，60%的镇拿不出500亩以上的土地承载新项目。
一位东莞欠发达镇主政者告诉南方财经全媒体记者，2021年时，本镇能动用的M0用地只有227亩。由于缺乏市级层面的统筹，新兴产业项目招引存在极大困难，“从招商引资角度来看，任何一个十亿级项目都需要大面积集中连片土地才能承接，单单靠某个镇无法支撑”。
暨南大学教授、华南城市研究会会长胡刚认为，当前，优质的发展资源及要素越来越向综合竞争力更强的区域流动，东莞又开始面临新一轮的爬坡迈坎。时至今日，东莞镇街依旧缺乏统筹发展的全局观，空间规划不协调，产业、公服布局不合理，成为制约城市升级发展的内在瓶颈。
破解“小马拉大车”难题
不难发现，当前的东莞，比以往任何时候都需要深度整合自身发展空间，对现有市镇体制进行再造与创新。事实上，东莞对市镇两级体制改革的探索一直在进行。
2002年后，在佛山启动行政区划调整，朝着“一市五区”、加强市级统筹力方向迈进后，东莞也将市政府从莞城搬到南城，逐渐拉开了“强心”序章，朝着以“三位一体”大城区为龙头，各中心镇为支点的组团式城市格局。
2009年底，广东省陆续出台富县强镇事权改革、简政强镇事权改革的文件，省市两级给出了新方案：先给镇级政府下放事权，再适时联并撤镇建区。至2010年底，东莞通过授权、委托和调整派驻机构管理体制等方式，在产业发展、城市建设、公共服务等方面，依法下放镇级政府575项事权，“扩权强镇”全面铺开，以此解决不断出现“小马拉大车”问题。
2011年，广东又通过文件提出，将适时在东莞、中山撤镇或并镇建区。尽管后来的事实表明，东莞撤镇建区是“雷声大雨点小”，但扩权强镇却在东莞开展得如火如荼。
这年之后，浙江、广东、江苏等多个省份纷纷启动小城市培育试点。时任虎门镇镇长曲洪淇表示，2010年以来，虎门开展了简政强镇事权改革工作，将市一级部门代为行使的县级事权及其他权限共500多项下放给虎门镇行使，从而扩大了一级政府的经济社会管理权限，帮助镇街解决了现实的社会管理问题。
2014年，国家提出新型城镇化模式后，东莞就表示，要力争成为省级新区和国家新型城镇化试点。2015年，国家发改委印发《新型城镇化试点方案》，东莞被列入试点范围，并在虎门镇、长安镇开展“撤镇设市”试点。
在此后的具体落实中，东莞也作出了直接赋予两镇县级管理权限、适当调整税收分成比例和财权等改革措施。东莞明确表示，在这两镇创新机构设置，明晰事权财权，赋予同人口和经济规模相适应的管理权，探索出行政管理创新和行政成本降低的新型设市模式。
中山大学教授林江此前表示，虽然当时“镇级市”在行政级别上并无改变，但其获得的县级管理权限却是法定的，与此前简政强镇时下放的权限大不相同。
尽管到目前为止，撤镇设市仍停留在概念层面，但东莞通过简政强镇事权改革，到2017年，已经将3500多项事项下放给各镇（街道、园区）行使，约占市级权限总数的50%，使各镇街经济社会管理权限基本达到县一级政府的水平。
“现在在税收分成、优惠政策制定上，其实我们跟县级是没有任何区别的，如招商引资更多是看产业结构而非行政级别。”东莞某镇政府工作人员表示。
最大深度的探索发生在2017年。彼时，东莞正式提出将园区统筹组团发展作为核心战略，在不改变行政区划的情况下，以园区统筹带动周边地区协调发展为核心，将多个发展单元组合成一个大片区，全市划分为6大片区，引导各镇街（园区）突破行政区域界线，打破行政壁垒统筹产业项目与公共服务布局，促进资源要素合理流动，着力破解资源配置碎片化问题。
以6大片区强化功能区统筹，为东莞优化市直管镇体制改革做出了重要探索。使得东莞在资源调配科技产业交融、创新驱动发展、产业空间拓展、新兴产业招引、产城人融合、公共服务配套等资源配置效率的痛点问题上，迈出了重要一步，对东莞具有重大意义和深远影响。
强镇扩权的下一步
从全国来看，在推进建设全国统一大市场的历史新时期，如何充分发挥我国经济纵深广阔的优势，提高资源配置效率，成为各地全面深化改革的重点任务之一。
广东省社科院原院长王珺向南方财经全媒体记者表示，当前，各生产要素跨区域流动呈现加速状态，只有不断推动区域一体化，才能形成新的发展格局。
在王珺看来，伴随着经济高质量发展，区域间的营商环境势必会走向统一。“为何会有长三角一体化？是因为企业、产业之间的生产要素跨地区流动越来越多，需要有一个透明公开统一的营商环境和大市场，来降低经济活动成本、配置整合资源。但是究竟行政体制何时变革，影响因素较为多元，经济活动仅仅提供了一种必要性。”
而从目前的样本——龙港自身看，镇改市已成为龙港进一步发展的紧迫的内在要求。由于乡镇和县级市在人权、事权、财权等各方面存在较大差异，龙港发展面临的多重制约日益突出。这些问题仅靠“强镇扩权”等已经无法从根本上解决，因而，一个新的县级市应运而生。
对于东莞而言，实行了7年的功能区制度，是否仍旧具备活力？上述工作人员表达了自己在实际工作中的困惑，“虽然现在是以片区统筹，但实际上可能各个镇也是独立的。每个镇的各项规划，基本上还是结合各自镇的特点展开。严格来说，片区也没有发挥很大作用。如松山湖片区可以直接审批国土规划，但也只是审批松山湖高新区，并非松山湖片区。”
广东省社科院研究员丁力此前接受媒体采访时也表示，目前，功能区统筹协调周边镇，一定程度上能够集中资源解决一些发展问题。“问题在于，功能区要怎么和现有的市管镇机制体制对接，到底是实体还是虚体。”
丁力认为，东莞如果要将功能区作为一种长期运行体制稳定下来，还涉及许多实质的问题需要探讨，包括功能区和镇的行政关系如何厘清，利益如何分配等。
时间来到2023年，随着广东以“头号工程”力度实施百千万工程，东莞进一步明确，发挥市直管镇优势，借助“百千万工程”对镇村进行优势再造、价值发现，清晰构建起“镇强村兴”城乡更高水平融合发展新格局，并将其作为再造一个新东莞的总牵引。
在“百千万工程”引领下，东莞提出打造一个城乡融合综合片区，在该区域内探索科技创新、传统产业转型、连片空间整备等一系列深度城市化问题，尝试探索一条更具特色的城乡统筹协调发展路径。
这被视为对“强镇扩权”的延续，和现有功能区制度的有益补充。但目前，对于东莞长安、虎门这些特大镇设市，是否意味着设立“镇级市”，还是升格为“县级市”，国家、广东和东莞都尚无确切答复。
近两年来，中国城镇化策略出现新变化，从鼓励大城市扩张转向严控省会城市扩大，从支持撤县设区、撤县设市到谨慎调整行政区划、严控撤县建市设区。
在这种背景下，东莞镇级市改革的空间是否还存在很大可能？
胡刚认为，当前，我国优势资源和发展要素向市县集聚，城市中心城区向高密度立体城市发展是大势所趋。未来随着“城市群”“城市圈”的对外拓展，中心城市核心区域的人才密度、信息密度、建设密度、资金密度会越来越高。以此来看，东莞实施“镇级市”探索很有必要。区域发展要素和优质资源将进一步集聚，尤其是在城市中心区域，通过优化行政区划设置推动城市能级全面提升，使得城市的税收留存比例进一步增加，地方将有更充足的资金进行城市基建和公共服务配套，吸引高品质的产业大项目落地，适应高端人才生活的需求。
几年前，东莞还曾组织官方代表团赴长三角区域，定点学习苏州、杭州、宁波等市在城市品质、社会治理、城市更新等深度城市化领域的成功经验和先进做法。而在专家看来，作为曾经的超级地级市，东莞一度是苏州对标学习的对象。而今，苏州一跃成为中国最强地级市，离不开其在行政区划上的重大改革。苏州探索的“区镇合一”模式是苏州镇域经济发展最大特色，区镇实现了空间、产业、功能等各方面要素的全面融合，或许可以成为东莞再学苏州的案例。
王珺表示，目前条件下，东莞难以进行重大创新性的行政区划改革，并不意味着这种改革不存在可能性。“在城市内部协调成本增加到无法承受之际，这种变革会水到渠成。”
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