21世纪经济报道记者 韩利明 上海报道
日前，国务院办公厅印发《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（下称“《指导意见》”），这是国家层面首次出台的促进政府投资基金发展的重要文件，旨在构建更加科学高效的政府投资基金管理体系。
事实上，从2002年1月“中关村创业投资引导资金”设立至今，我国政府投资基金的发展已有超20年的历史，其作为“市场活水”的作用也愈发显著。“赫兰德咨询”官微数据显示，2024年，政府资金对私募股权投资基金的出资规模稳居第一，出资总额约5478亿元，占比47%。
具体到尚笼罩在“资本寒冬”下的生物医药领域，清科研究中心统计显示，2024年上半年，生物技术/医疗健康行业发生投资案例579起，投资金额314.93亿元，分别同比下滑37.4%和47.9%，但背后国资参与频繁，已然成为推动这一领域发展的重要力量。
不过，业内不乏声音质疑，地方政府纷纷设立基金支持生物医药产业，是否会造成浪费；国资大量介入，是否会干扰市场自然选择，延缓项目出清；现阶段国资运营机制能否匹配生物医药领域发展特点……
盛力投资副总经理刘宏向21世纪经济报道分析，“从生物医药领域当前的情况看，尽管这几年投融资环境不佳，但政府端在出资方面，无论是母基金还是子基金都有大量供给，不过其传导机制发挥效果需要时间，且生物医药行业拿到资金后的发展，也需周期来体现成果。”
上海国创生命健康协同创新中心执行主任、国科新研国际技术转移有限公司发展部主任佟艳辉向21世纪经济报道表示，“《指导意见》强调基金要聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节。这对于生物医药领域来说，意味着政府投资基金将更精准地投向生物医药前沿技术研发、创新药研发、高端医疗器械研发等关键环节，以及罕见病药物研发等市场动力不足的领域，为技术转移和成果转化提供坚实的资金基础。”
投资方向上，佟艳辉认为，（政府投资基金）依旧支持创新药研发、高端医疗器械、合成生物学、CXO和生命科学服务上游、国际合作（NEWCO模式）、产业链整合，支持重大项目和优质企业培育。政府引导基金通过并购整合，推动生物医药产业链的优化升级。
国资，依然是主力军
近年来，国资和我国生物医药产业的联结愈发紧密。据动脉橙数据库不完全统计，2023年，我国医疗领域由国资直接参与投资的事件数达388起，较2022年多出整整一倍。截至2024年3月底，我国医疗领域由国资直接参与投资的事件数69起，占融资总数的比例达31%。
据刘宏观察，国资布局生物医药领域可以总结四大特点。第一，地域侧重明显。一线城市凭借雄厚财力和长远产业规划，在生物医药领域发力显著，例如北京亦庄、上海张江等。同时，具有地方产业集群特色的地区也在积极推动，例如江苏泰州形成疫苗产业集群，湖南长沙则凭借医疗器械审批便利聚集相关企业。
第二，投资方向多元，投资路径不再单纯以创新药为核心。一方面，生物制造领域兴起，为生物医药带来新突破与尝试；另一方面，CRO（合同研究组织）配套不断完善，大量创新团队成长，提升了中国制药供应链服务能力，未来市场复苏，有望反哺创新药企业。
第三，融合新兴技术，人工智能与生物医药的结合成为新趋势。尽管相关技术尚未完全得到验证，但人工智能在靶点选择、分子结构设计等方面展现出独特优势，已有部分创新型企业进行应用，未来有望吸引更多资金进入。
第四，此前存在较大分歧的中药领域，近年来成为国资投资热点，而这也受益于老龄化趋势下中药的广阔市场空间。同时，中药能够转化为稳定的消费型或现金流产品，极具国资投资特色。
而随着各地政府的重视，也有越来越多面向生物医药领域的国资成立。仅2024年3月，国资创投平台苏创投集团牵头设立总规模50亿元的“苏创生物大健康基金”；厦门市产业投资有限公司作为厦门市级产业投资平台，揭牌成立，注册资本200亿元；总规模为200亿元的北京市医药健康产业投资基金，也在昌平正式签约设立。
但业内也有声音担忧，对比全球范围内真正成熟的生物医药集群仅有约40个，目前中国超40个一二线城市将生物医药列为战略新兴产业，是否存在盲目跟随导致浪费？此外，当前生物医药市场正在经历一个自我修正的过程，国资的大量介入是否会干扰市场的自然选择机制？
在刘宏看来，我国生物医药领域较国际大药企更为落后，但其价值又十分重大，涉及基因、脑机接口等前沿领域，关乎国家安全。在国资主导的背景下，为了生物医药产业的长远发展，实际上需要一定的饱和攻击，短期虽然会带来一定的浪费，但长期来看对追赶国际大药企的发展意义重大，最终会真正意义上的达到医保控费、生物医药产业升级的战略目标。
“回顾我国产业发展情况，宏观经济波动多与地方政府集中式投资有关，如90年代的家电领域等。如今生物医药领域获得国资大力扶持，也与我国一贯的推动经济发展的理念相关。”刘宏强调，“但生物医药细分领域众多，并非各地都适合大力发展，存在一定的集群效应。”
佟艳辉也指出，针对一些政府投资基金扎堆热门赛道等问题，《指导意见》提出优化产业投资类基金功能、鼓励国家级基金加强与地方基金联动等措施，“这可避免生物医药领域内政府投资基金的盲目跟风和同质化竞争，引导基金根据各地生物医药产业特色和优势进行差异化布局，集中资源支持具有核心竞争力和发展潜力的项目和企业，不仅提高资金使用效率，还能扩大资金规模和杠杆效应，推动生物医药产业的区域协同发展，也有助于技术经理人更好地整合区域资源，促进技术在不同地区间的合理转移和转化。”
如何适配生物医药产业发展？
生物医药领域历来存在“双十定律”，即需要超过10年时间、10亿美元的成本，才有可能成功研发出一款新药。针对生物医药行业研发周期长的特点，刘宏认为应合理设置基金周期。例如2024年7月，上海三大先导产业母基金正式发布，其中生物医药母基金规模为215.01亿元，基金期限均为15年。
“耐心资本的介入，可使生物医药企业在技术转移和成果转化过程中，有稳定的资金支持，专注于长期技术发展，提高科技创新成功概率和成果应用转化效率。”佟艳辉补充，“此次《指导意见》提出合理确定政府投资基金存续期，发挥基金作为长期资本、耐心资本的跨周期和逆周期调节作用，积极引导全国社会保障基金、保险资金等长期资本出资。”
此外，生物医药研发风险高，基金管理人往往因怕担责而不敢投、不敢退，导致很多有潜力的项目得不到资金支持，业内对于容错机制的呼吁由来已久。而建立健全容错机制也是此次《指导意见》的一大看点。
佟艳辉指出，《指导意见》明确侧重长期考核和整体评价、鼓励建立以尽职合规责任豁免为核心的容错机制等，能消除基金管理人的后顾之忧，使其更敢于对生物医药创新项目进行投资和管理，促进技术转移和成果转化。
但容错机制在为创投市场注入新动力的同时，其有效落地仍面临诸多挑战。佟艳辉解释，“首先，容错不等于纵容失误或放松管理。如何在鼓励创新与防范国有资产流失之间找到平衡点，需要建立科学的风险评估体系和完善的尽职调查与决策程序。其次，容错机制的有效实施还需要一系列配套制度的支持，如详细的实施细则、健全的内部控制和风险管理体系、完善的绩效评价体系。”
佟艳辉强调，“在容错与尽职免责机制中设置差异化的考核与监督制度，以确保基金管理人在依法合规、风险可控的前提下拥有更大的发挥空间。相信各地容错机制会相继出台，将极大提高国有投资基金的风险容忍度。随着政策和机制的进一步完善，国有创投和政府引导基金的激励与尽职免责（容错）机制将在实际操作中展现更大的潜力和效力，将为中国创新经济的腾飞注入新的动力。”
事实上，2024年7月，成都高新区发布了全生命周期投资基金运营体系，其中明确了对各类投资基金亏损的容忍尺度，包括种子、天使、创投、产投、并购基金等政策性基金的容亏率从30%到80%进行设置，市场化基金的容亏率则设置为20%。
无独有偶，在《河南省天使投资引导基金实施方案》中也明确提出在40%的投资损失率下，对于因政策调整或不可抗力发生亏损等免责情形，不追究政府决策部门、受托管理机构和基金管理机构责任。
有业内人士认为，不少地方国资在“免责”上松口，很大程度上还是出于对退出的迫切需求。刘宏解释，“受地缘政治、国内政策以及 IPO 制度阶段性波动等因素影响，生物医药企业通过IPO退出难度增加。同时，国内生物医药领域缺乏大型买家，并购退出也相对受限。”
“但从去年起，不少国内创新药企通过license-out等形式将创新管线授权给海外药企，虽不属于严格意义上的资本市场退出方式，但能回笼资金、获得产品认同，长远看或与退出相关，对企业发展意义重大。”刘宏补充。
佟艳辉也提及，“此次《指导意见》提出规范基金退出管理、拓宽基金退出渠道、完善基金退出机制等举措。畅通的退出渠道对生物医药技术转移和成果转化意义重大。当政府投资基金支持的生物医药项目取得一定成果，通过股权转让、并购、上市等方式成功退出，不仅能实现资金的循环利用，使基金可以继续支持其他项目，还能为技术经理人在项目对接和资源整合方面提供更多的操作空间和明确的预期，吸引更多社会资本参与生物医药技术转移和成果转化。”
为更好地推动生物医药产业发展，在合理设置基金周期、容错机制及退出渠道之外，刘宏认为，国资的考核机制也尚需优化调整。一方面，当前国资多采用年度考核，关注年度利润或项目情况，导致国资倾向以母基金投资规避风险，其中的难点在于建立一套科学的评估体系，精准筛选出优质的市场化投资机构。
另一方面，厘清招商与投资关系。当下国资考核常与招商结果挂钩，这容易导致投资动作变形，并非推动行业发展的最优解。国资应重新审视招商与投资的关系，优化制度设计，减少招商对投资决策的干扰。
CVC助力
国资之外，国内各大药企投资建立CVC（企业风险投资）已成为一种趋势和潮流。尤其2024年，除了上下游产业链整合，围绕高价值创新技术，推动产业高质量发展，诸多企业纷纷出手，聚焦区域发展战略机遇和前沿创新机会积极参与。
举例来看，2024年1月，通用技术生命健康产业股权基金(义乌)合伙企业(有限合伙)成立，战略投资生命健康领域具有高成长性的未上市企业，或者参与高成长性上市公司定向增发；3月，复星医药宣布，公司控股子公司复鑫深耀、复星医药(深圳)、复健基金管理公司与深圳市引导基金等其他7方投资人，拟共同出资设立深圳市生物医药产业基金，计划募资50亿元。
同年7月，百洋医药集团与苏州创新投资集团有限公司、苏州工业园区创业投资引导基金、苏州系统所签署战略合作协议，共同出资设立面向生命科学大健康领域的产业基金；年底，云南白药拟出资50亿元，与中银国际投资共同投资设立云南省中医药大健康创新基金。
在佟艳辉看来，国资与CVC的“耐心资本”组合，已经开始崭露头角。相较传统VC而言，除了可以实现财务回报外，更多是围绕重大战略及企业业务本身进行战略布局，通过投资孵化、并购等方式以巩固行业地位实现更多元的发展。
“制药企业在行业发展初期成立，经历了多年的政策转向与市场发展，对行业动态与趋势有更详细的认知。CVC基金在投资后管理方面，可以为被投企业招聘并输送人才，传递企业管理运营理念、研发与临床设计方案、上市申报流程等方面的知识，这对于生物医药行业至关重要。”佟艳辉认为，通过设立基金可以更好地整合产业链资源、实现产业升级和风险分散，同时也为药企带来了更多的投资机会和发展空间。
佟艳辉同时也强调，合规产业，方能行稳致远，“CVC的发展尤其是上市公司CVC的布局是未来创投行业的趋势，但上市公司和私募基金均属于被强监管的对象，在实际运作过程中切记将合法合规放在展业的首位，包括激励约束机制、‘募投管退’运行机制、全过程监督管理、规范化的审批机制、政策联动协作、科学规范基金设立等。”
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