“十五五”规划建议提出，“促进人口高质量发展。健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系”。随着我国人口结构深刻转型，面对人口变化对经济社会发展的系统性影响，构建普惠导向的“一老一小”服务体系，既是一项紧迫的现实任务，也是支撑中国式现代化的民生工程。“一老一小”作为人口结构中最需要公共支持的两端，直接关系家庭稳定、社会活力，为其构建普惠型服务体系，是释放人口发展潜能的重要举措。
“一老一小”并非两个分割的政策领域，而是紧密联结的单元
从总体上看，目前我国人口形势呈现“三个同时”：低生育率常态化与高龄化加速并存，家庭规模小型化与抚养压力上升并存，劳动力供给下降与技能需求提升并存。人口数量的变化与结构的演进正在深刻改变家庭结构、社会需求和公共服务的供给方式。
一方面，生育、托育、教育成本成为制约育龄家庭生育意愿的关键因素，与此同时，广大家庭对优质普惠服务的需求急剧增加，资源短缺问题凸显。另一方面，高龄人口规模持续扩大、结构快速上移，失能半失能老年人数量上升，传统家庭照护功能显著弱化，专业化、普惠性的居家社区养老服务需求呈现刚性增长。此外，家庭结构的单核化趋势更为明显，“一对夫妻照顾四位老人、一个孩子”的现象普遍存在，“上有老、下有小”的双重压力使大量家庭处于“工作—照护”两难境地。这些现实挑战，不仅关系民生福祉，也关系到国家人口发展能力、劳动力可持续供给以及未来经济社会发展。
必须看到，“一老一小”并非两个分割的政策领域，而是紧密联结的家庭单元、人口单元和发展单元。如果不能以系统思维回应“一老一小”的现实困境，生育支持难以见效，老龄社会风险难以缓解，人口高质量发展的基础就难以稳固。
普惠导向既不是“大水漫灌”，也不是政策平均主义
构建覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，核心是坚持普惠性、基础性、兜底性的制度取向。普惠导向既不是“大水漫灌”，也不是政策平均主义。
从发展逻辑看，普惠导向是为人口高质量发展夯实制度基础。普惠托育减轻家庭生育和养育成本，有助于提升家庭稳定预期；普惠养老提升高龄群体生活质量，减少照护对家庭劳动力的“挤出效应”，为提高劳动参与率拓展现实路径。从公平逻辑看，普惠导向有助于缓解区域、城乡、群体之间的发展不均衡。托育、教育、养老等资源呈现显著的结构性差异，通过普惠式改革，可以有效弥合公共服务供给的“断档口”。从治理逻辑看，普惠导向推动政府从“补缺式兜底”走向“全周期供给”，从碎片化项目转向体系化治理，形成一套贯穿“生育—托育—教育—就业—照护—养老”的全链条制度安排。
普惠式改革不是简单增加投入，而是通过制度创新提升资源配置效率，通过标准化建设提升服务可及性，通过数字化手段提升服务可达性，通过城乡统筹和区域协同提升整体均衡性。
多方协同推动“一老一小”服务体系不断完善
第一，健全生育支持政策体系。完善覆盖“生育—托育—教育”全链条的支持政策，加快托育服务普惠发展，建立生育费用减负机制，完善住房、就业、税收等配套支持。大力发展普惠托育，通过社区嵌入式、准公共化运营等方式，解决“入托难、入托贵”问题。推动学前教育扩容提质，提升公办园占比，推进教育减负，让育龄家庭“敢生、愿生、能养”。
第二，完善居家社区机构养老服务体系。坚持以居家社区为基础、机构服务为支撑，推动社区综合服务设施嵌入式布局，提升上门服务、长期照护、康复护理等能力。在长期护理保障方面，完善护理需求评估、服务支付、监督管理机制，使高龄、失能老人获得稳定、可负担的照护服务。推进医养结合，提升基层医疗机构在慢病管理、康复支持、健康促进等方面的服务能力。
第三，增强普惠服务体系的均衡性。促进优质教育、养老服务、医疗资源向基层延伸，缩小城乡地区间的基本公共服务差距。推动区域托育和养老服务资源联建联享，鼓励城市支持乡村发展“托育—养老”综合体，为农村留守儿童、高龄老人提供相关服务。促进人口净流入地区提升服务供给能力，使基本公共服务与人口流动趋势相匹配。
第四，强化数字赋能和人才支撑。加强“一老一小”服务平台建设，实现服务资源统筹、需求精准识别和服务全过程监管，依托数字化转型提升托育、养老机构的管理水平和专业化程度。加快专业人才队伍建设，完善托育、养老护理职业体系，提升从业人员待遇，拓展职业发展前景。
构建普惠导向的“一老一小”服务体系，是促进人口结构合理化、提升家庭发展能力、增强社会发展可持续性的关键环节。要坚持系统观念、需求导向和多方协同，推动“一老一小”服务体系不断完善，以制度创新增强人口发展的内生动力，以普惠服务托牢家庭发展的安全底盘，为实现人口高质量发展奠定坚实基础，为推进中国式现代化汇聚源源不断的人口活力。
作者李颖，系中共广东省委党校公共管理教研部副教授
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