农业农村部新设机构，有何深意？
10月10日，农业农村部宣布成立耕地质量和农田工程监督保护中心(下称“耕田中心”)。该机构的前身为2017年5月揭牌的耕地质量监测保护中心，系经中央编办批准成立的农业部直属事业单位。
早在成立前，相关动向已初现端倪。9月27日至29日，耕地质量中心召开了主题为“推动耕地质量和农田工程监督保护事业高质量发展”的会议，会上不仅聚焦耕地质量监测和验收，还提出加强农田工程质量监督，全面推进耕地质量和农田工程监督保护事业高质量发展。
随着耕田中心同步亮相的，还有其主要职责与内设机构。其核心职责包括耕地质量和农田工程的技术指导、监督保护体系建设及监督考核等。下设的13个处室中，除办公室、技术标准处、体系建设处、耕地质量监测检测处、耕地质量评价保护处外，还包括农田建设验收评价处、农田工程质量检验处、农田工程质量监督处等。
多位农业专家向中国新闻周刊表示，耕田中心的成立，体现了国家对耕地保护和质量提升的高度重视，通过对耕地保护和农田建设领域存在的乱象进行顶层设计，为推动高标准农田建设质量和耕地保护提供制度支撑和专业技术保障。
高标准农田建设是重要抓手
截至2024年底，全国耕地面积19.4亿亩，人均耕地面积不足世界平均水平40%。甘肃政法大学民商经济法学院讲师董鹏斌对中国新闻周刊表示，在城市化进程中，我国面临耕地总量减少与质量下降的双重压力。
南京财经大学粮食和物资学院教授钱龙对中国新闻周刊指出，我国耕地质量水平总体较低，“先天不足”“后天欠账”的问题仍很突出。全国耕地由高到低依次划分为10个质量等级，平均等级仅为4.76等。其中，一等到三等耕地仅占31.24%，中低产田占比三分之二以上。
不同区域的突出问题差异明显。钱龙介绍，现阶段我国耕地土壤系统存在耕作层变薄、土壤盐碱化、土壤酸化、面源污染等问题。以东北黑土区为例，受长期不合理耕作和水土流失影响，部分地区黑土“变薄、变硬、变瘦、变少”。华北地区则因长期缺水导致地下水被大量超采，形成大面积“漏斗区”，进而造成海水倒灌和土壤盐碱化，土地承载力和产出率下降。在华南地区，水土流失比较普遍，耕地肥力不高，有机质含量较低，部分地区存在过量施肥与农药滥用造成的面源污染。
在这一背景下，提升耕地质量涉及土壤改良、污染治理等不同措施，高标准农田建设被视为重要的抓手。
截至2024年年底，全国累计建成高标准农田面积超过10亿亩。2025年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《逐步把永久基本农田建成高标准农田实施方案》(下称《方案》)提出，到2030年，力争累计建成高标准农田13.5亿亩，累计改造提升2.8亿亩；到2035年，力争将具备条件的永久基本农田全部建成高标准农田，累计改造提升4.55亿亩。
钱龙介绍，根据《方案》，高标准农田建设以“一平”(田块平整)、“两通”(通水通路)、“三提升”(提升地力、产量、效益)为基本标准。建设内容覆盖田、土、水、路、林、电等，包括田块整治、田间灌排体系、田间道路和电力设施配套等基础建设，回填改善农田耕作层和土壤改良培肥等。
钟钰是中国农业科学院农业经济与发展研究所产业经济研究室主任，他在接受中国新闻周刊采访时表示，他调研中发现，相较于农田工程等显性工程和硬件设施的投入和重视，耕地质量如有机质层的改善，这一较为隐性、提升过程缓慢的指标在基层易被忽视。
有东北黑土区的实证研究显示，在总投资约4.67亿元的高标准农田建设项目中，田间道路工程投资占比高达58%，灌溉排水工程占比33%，而地力提升工程仅占9%，且未安排农田防护与生态环境保护工程建设。
某粮食主产区工程师陈强(化名)也观察到类似问题。他介绍，部分地区的工程建设更强调道路、沟渠等显性工程，对土壤地力培养、生态涵养等隐性工程投入不足。
钱龙分析，与耕地质量改善未被纳入地方政绩考核任务有关。董鹏斌则指出，《高标准农田建设评价激励实施办法(试行)》中评价权重严重失衡：“建设任务完成情况”在评价标准中占比最高(20分)，而“工程质量” “耕地质量”仅各占5分，“建后管护利用”占比最低 (3分)，此分值结构难以保障质量优先导向。
地方财政能力不足同样制约着工程质量。钱龙介绍，高标准农田建设的资金主要来自中央、省级、市县配套以及社会资本。按照国家要求，全国高标准农田建设亩均投资一般应逐步达到3000元左右。然而，各地财政实力、地形条件不一，导致区域性补助标准不一，基层资金配套压力大。
据媒体报道，河南的高标准农田项目地方财政配套标准按省、市、县三级6:2:2的分担比例执行。在江西，省级投入比重保持在60%左右，设区市原则上不低于10%，其余资金由县级财政统筹落实。
钱龙指出，在2020年之前西部地区，如宁夏、贵州等地，实际建设标准约1000-1500元/亩，投入不足下，导致工程质量标准不高。
建设过程甚至出现了偷工减料或腐败案件。2023年，有媒体就报道了甘肃省庆阳市多县区高标准农田建设存在“数字造田”、违规施肥、乱修田间道等诸多造假乱象。次年5月，陕西省渭南市澄城县赵庄镇樊家洼村有村民反映村内高标准农田出水桩下方未连接水管、仅用水泥墩填充而引发关注。
此外，钟钰指出，目前部分高标准农田建设项目存在资金用途分配与实际生产需求不匹配的问题，导致资金利用不充分。以内蒙古自治区为例，当地地势平坦，土地平整资金占比30%，利用率低，而电力设施资金仅占8%，难以满足农田输配电建设需求。
资金方面的政策调整已在推进。2024年中央一号文件明确，适当提高中央和省级投资补助水平，取消各地对产粮大县资金配套要求。
“重建轻管”突出
农业农村部在《全国高标准农田建设规划(2021―2030年)》中提到，高标准农田建设需注重“建、管、用”结合。
但实践中“重建轻管”现象突出。钱龙提到，农田工程“三分建、七分管”，但在一些地区，工程结束后缺乏持续管护投入，后期维护无人出钱，设施坏了无人修，导致沟渠淤塞、机井损坏而闲置。此外，管护主体也不清晰。
董鹏斌指出，高标准农田建设涉及立项规划、资金筹集、工程建设、评价与考核等多个环节，主体多元、法律关系复杂。
《土地管理法实施条例》明确，县级以上人民政府为高标准农田建设和耕地质量提升的责任主体。钱龙指出，一方面，监管主体不明，管护责任落实不到位。地方部门多头管理，存在“九龙治水”，加上数据壁垒与协调机制不足，相关的多部门各有权责却缺乏协同。
另一方面，基层缺乏专业力量，一些地方甚至让“五保户”负责农田管护，但其不具备农田水利、土壤管理等基础知识，令管护成效大打折扣。
从实践来看，董鹏斌也指出，多数建成项目专职管护人员缺位，即便配备，亦因监管方式粗放、技术支撑薄弱，难以应对水利、输配电等设施故障、损毁及老化问题。
董鹏斌还指出，管护资金保障机制虚化的问题。2023年4月7日，财政部和农业农村部联合发布的《耕地建设与利用资金管理办法》明确规定：“地方各级财政应当合理保障高标准农田建后管护支出。”但该条规定过于笼统和原则化，譬如受益主体范围、投入标准、评价监管体系等核心要素均未法定化，导致规范可执行性严重不足。
既是监管中心，也是技术中心
在董鹏斌看来，农业农村部成立耕地质量和农田工程监督保护中心，从名称上就体现出耕地质量和农田工程质量监督保护职能。
农业农村部党组书记、部长韩俊在耕田中心成立大会上指出，要从项目储备、设计实施、验收管护等全流程加强农田工程质量监督检验，常态化开展农田工程质量抽检，持续抓好高标准农田工程质量问题系统性集中整治。要不断健全耕地质量调查和监测手段，优化耕地质量监测网络布局，梳理好运用好第三次全国土壤普查成果，完善耕地质量调查评价制度，分区域、有重点推进黑土地保护、酸化耕地治理、盐碱耕地改造。
韩俊还表示，要建立健全补充耕地质量验收的工作体系、政策体系、技术体系和标准体系，完善补充耕地后续培肥管护、再评价机制，加强补充耕地质量抽检监督，确保“占优补优”，把最严格的耕地保护制度落到实处。
在此背景下，耕田中心被寄予“监管整合”的期待。董鹏斌认为，耕田中心成立后，可以对监管体系进行专业化整合。通过依托技术优势，构建全流程、全要素的监管框架，实现从设计、建设、验收到管护的全链条标准化。他说，通过常态化质量抽检和集中整治，可以缓解地方监管能力不足的问题，推动高标准农田建设从“数量导向”向“质量导向”转型。
在耕地质量提升的技术支撑方面，董鹏斌说，耕田中心可以优化全国监测网络布局，整合土壤普查数据，建立动态耕地质量数据库。针对黑土地保护、盐碱地治理、酸化耕地改良等问题提供精准技术方案和数据支撑。
根据职责定位，耕田中心不仅要开展耕地质量和农田工程相关技术标准规范研究，还要承担全国耕地质量监测的业务指导和监督考核。
董鹏斌认为，需要跨区域监管标准的统一与适配，各地区农地资源禀赋差异大，差异化标准可能导致监管碎片化。他建议，建立“基础标准+区域细则”的双层体系，授权地方制定针对特定地形和土壤类型的实施细则，并通过大数据建立地块级监管档案，实现“一地一策、动态管控”。
此外，耕田中心承担补充耕地质量鉴定、核算、再评价、后续培肥管护等技术指导工作，参与补充耕地质量验收工作的监督管理，以及负责农田建设项目储备、设计、实施、验收等工作的技术指导，指导地方开展农田工程设施管护工作。
在钱龙看来，该机构既是监管中心，也是技术中心。耕地和农田工程涉及水利、自然资源、财政等多个部门，任何一个环节配合不到位，都可能导致监管链条断裂。为发挥耕田中心效能，未来仍需建立跨部门协调机制和数据共享体系，才能发挥监管中心的真正作用。他认为，耕田中心的成立，既回应了高层“像保护大熊猫一样保护耕地”的战略要求，也试图在制度上为长期耕地治理和质量提升奠定基础。
记者：解雪薇
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