习近平总书记指出：“必须统筹好做优增量和盘活存量的关系，全面提高资源配置效率。”统筹用好各类增量资源和存量资源，善于通过盘活存量来带动增量，是做好经济工作的一个重要规律性认识，也是推动城市高质量发展应当处理好的关系。党的二十届四中全会《建议》提出“深入推进以人为本的新型城镇化”“科学有序推进农业转移人口市民化”“大力实施城市更新”等举措。今年8月印发的《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》提出“培育壮大城市发展新动能”并作出部署，其中包括“激活城市存量资源潜力”。这为我们推动城市高质量发展提供了科学指引。我们要深入学习贯彻党的二十届四中全会精神，准确把握激活城市存量资源潜力的丰富内涵，以激活存量资源潜力赋能城市高质量发展。
从国际经验来看，城市发展从规模增量扩张转向存量提质增效，是城镇化步入稳定发展期的必然要求。20世纪70年代，一些发达经济体在其城镇化率达到70%后，大都出现因产业结构、人口规模变化导致低效空间增多、城市活力不足等问题。为了应对这些问题，这些城市普遍停止了大规模土地开发，将发展重点转向城市存量资源的盘活利用。例如，英国伦敦金丝雀码头将港区转型为新兴金融商务区、德国汉堡港口新城将老工业区转型为现代化多功能城区，均通过存量更新实现了空间重塑、功能再造、价值再生。
改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，形成了较大规模的土地、房屋、基础设施等存量资源。当前，激活存量资源潜力已成为推动城市发展方式转变、经济结构优化和增长动力转换的重要路径。比如，在快速城镇化阶段，有的城市在建设中重规模轻效益，兴建了各类场馆等公益性设施，但由于超越居民实际需求造成利用效率低下；有的城市重开发轻运营，投入大量资金到交通、水电气热等基础设施建设上，对后期运营、维护及处置环节的预算安排不足，导致运营效率不高；等等。根据实际情况，因地制宜灵活采取不同方式盘活存量资源，能够提高运营效率、拓宽收入来源、提升资产价值，形成“投资—运营—收益—再投资”的良性循环，为防范债务风险和带动增量投资提供有力支撑。
同时，随着我国经济结构转型，第三产业增加值对国内生产总值增长的贡献率提升，这对作为经济社会发展核心引擎的城市发展提出了新要求。2024年，我国服务业增加值占国内生产总值的比重达56.7%。随着制造业转型和服务业发展，城市需要对存量资源进行功能调整和布局优化，以提升对产业转型发展的支撑效能。生产性服务业需要更加适合高精尖技术和高素质人才集聚的专业化空间，生活性服务业需要能够满足居民多样化需求的沉浸式体验场景，先进制造业对产业上中下游集聚度、建筑空间灵活布局、高端人才生活配套设施等方面要求也更高。在实践中，不少地方将老旧厂房改造为科技孵化器，将传统商圈更新为文旅商业综合体，将闲置楼宇转化为数字化办公集群，在低效工业用地上建设集研发、生产、生活于一体的产城融合园区，等等。这些空间功能的重构不是简单的物理改造，而是产业生态的系统再造。通过要素重组和优化配置，激活存量资源潜力，不仅为城市发展注入新动能，也为经济发展提供重要支撑。
激活城市存量资源潜力，既需要顶层设计的科学引领，又依赖地方实践的智慧创造，还离不开市场力量的积极参与。只有凝聚共识、形成合力，才能将存量资源的“沉睡价值”转化为高质量发展的“澎湃动力”。近年来，《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》等出台，为城市存量资源盘活利用提供坚实的制度保障。同时需要看到，与大规模增量扩张阶段相比，城市发展存量提质增效阶段更加需要多方协同和精细化治理。为此，还需在以下方面持续用力。
一是摸清资产底数，构建跨部门协作机制，整合住建、国土、市政等部门信息，同时综合运用遥感监测、大数据分析等先进技术手段，对各类资源数据进行精准采集和动态更新，为城市更新规划、基础设施布局、产业空间调整提供高精度“全景地图”。
二是改造存量房屋，建立与建筑功能转换和混合利用需求相适应的规划调整机制，吸引更多社会资本参与改造利用。引入和培育文化创意、体验消费、社区服务等新业态，推动形成运营高效、资金平衡的可持续商业模式。
三是盘活低效用地，在充分尊重市场规律、兼顾相关各方利益和社会整体利益的基础上，优化产权归集、整合、置换和登记政策，化解产业与土地要素的错配，实现空间资源再生产与全要素生产率的协同提升。
此外，还要加强基础设施资产管理，通过分类施策与机制创新，提高城市基础设施的运行效能，实现经济效益与社会效益相统一。比如，对于博物馆、图书馆等公益类设施，可通过功能拓展、引入专业机构参与运营等方式提高使用效率；对于公共交通、水电气暖等公益类基础设施，可健全公用事业价格动态调整机制，提升资产运营可持续性，为城市高质量发展注入新动能。
（孙成龙 作者为国务院发展研究中心市场经济研究所综合研究室主任）
《人民日报》（2025年11月12日 第 09 版）
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