21世纪经济报道记者王俊 杨清清 实习生刘欣 北京报道 数据作为新型生产要素，在数字经济时代的作用毋庸置疑。数据潜在价值大、发展变化新，推进数据要素畅通流动、高效配置，有利于催生新产业、新模式、新动能，促进培育和发展新质生产力。
我国是首个将数据作为生产要素的国家，去年10月，国家数据局挂牌成立，其如何部署数据要素市场建设、完善数据基础制度备受关注。
7月22日，国务院新闻办公室举行“推动高质量发展”系列主题新闻发布会，国家数据局局长刘烈宏在会上透露，将加快完善数据基础制度体系，注重加大政策供给，研究起草数据产权、流通交易、收益分配、安全治理、公共数据与企业数据开发利用、数字经济高质量发展、数据基础设施建设指引等多项制度和规则文件。
数据基础制度各项文件正在加快完善中
“数据具有不同于土地、资本等传统要素的特性，这使得数据工作更为复杂。比如，数据兼具正、负两方面外部性，既要促进数据流通使用，提高资源配置效率，培育新产业新业态，也要防范隐私泄露、数据滥用等潜在风险，实现更高效率、更加安全的发展。”刘烈宏坦言。
21世纪经济报道记者了解到，我国数据要素市场仍存在供需壁垒问题，在需求侧存在“一数难求”，供给侧却“鲜有问津”；数据资产属性尚未充分体现，数据确权、流通和交易等仍待破题。
在这种情况下，建立健全数据基础制度是数据要素市场建设的基础。
刘烈宏指出，坚持以制度建设为主线，加强顶层设计、总体谋划，抓好数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等政策制定，加快构建适应数据要素特征、符合市场规律、契合发展需要的基础制度。
值得注意的是，党的二十届三中全会明确要加快建立数据产权归属认定、市场交易、权益分配、利益保护制度，提升数据安全治理监管能力，建立高效便利安全的数据跨境流动机制。
数据局政策和规划司负责人栾婕表示，正抓紧起草数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等政策文件，目标就是建立健全数据基础制度体系，创造有利于数据“供得出、流得动、用得好、保安全”的制度体系，不断增强数据要素市场化配置改革的系统性、整体性和协同性。
栾婕表示，完善数据基础制度体系有几个方面，一是注重解决实践难题，国家数据局将面向全国广泛征集数据产权领域的痛点难点问题，逐一研究具体应对举措，为各方确认自身权利提供具体明确、操作性强的产权配置方案。二是坚持促进数据流通使用方面，着力构建数据流通交易体系，确定数据流通交易发展的目标等，发挥价格形成机制作用，充分调动各方的积极性主动性创造性。三是数据局还要加强试点探索，确保政策制度来源于实践又能有效指导实践。四是要统筹发展和安全，探索新型安全治理机制，将安全贯穿数据供给、流通、使用全过程。
据透露，目前，各项文件正在加快完善中。下一步，将落实党的二十届三中全会关于数据基础制度建设的任务部署，按照成熟一项、发布一项的原则，推动文件出台，为释放数据要素潜能，服务经济社会高质量发展提供制度保障。
正在建立公共数据资源登记制度
公共数据是各级政务部门和相关企事业单位在依法履职和提供公共服务过程中产生的，数据基础好、管理相对规范，同时经济价值和社会价值高，市场和社会高度期待。
国家数据局数据资源司司长张望解释称，公共数据资源的开发利用主要包括三种形式：共享、开放和授权运营。共享主要是指各级政务部门之间的数据共享和交换，主要用于解决各部门、各地方之间的信息不对称问题，以帮助各级政府更好依法履职，更好服务企业和百姓。
开放是通过在线方式开放公共数据或者数据集，主要是为了方便企业和公众免费获取可以公开的数据。据有关机构统计，我国已有226个地方建立了公共数据开放平台，其中有省级，也有地市级的，开放的有效数据集目前超过34万个。
一部分数据资源经济价值非常高，但是又有一定的敏感性，需要在保障安全的前提下，经过适当处理，为经济社会发展服务。针对这些数据，部分地区、部分部门通过授权运营的形式对外开展服务，形成了一些经验，但是也需要加强政策引导，既支持发展，又规范运行。
公共数据面临开放共享不足的困境。21世纪经济报道记者了解到，相关研究表明，我国政府部门掌握的数据资源占据全社会数据资源总量的50%~80%左右。但开放共享不够，数据利用效率不够高。
如何更好地促进公共数据资源的开发利用？张望提及，将从几个方面推进工作。一方面，持续做好政务数据共享和公共数据开放的工作。另一方面，要将授权运营作为共享开放的重要补充，重点解决好数据供给和使用管理权责不清、供数动力不足的问题。主要的办法是，推进公共数据资源管理和运营机制改革，厘清数据供给、使用、管理的权责义务，激发供数动力和市场创新活力。
公共数据合理使用面临的问题是多维的，在开放共享不足的另一面，也存在违规牟利等问题。近期，中国审计署发布《中央部门单位2023年预算执行等情况审计结果》，其中提到，4个部门所属7家运维单位未经审批自定数据内容、服务形式和收费标准，依托13个系统数据对外收费2.48亿元。政府机关利用政务数据牟利的问题曝光，此事引起了社会各界广泛关注，如何合理开发使用、运营公共数据成为讨论焦点。
张望在发布会上表示，国家数据局正在建立公共数据资源登记制度、授权运营规范以及相应的信息披露机制，明确合规政策和管理要求，配合有关部门加强对公共数据产品和服务价格的指导和管理。其中，对于用于公共治理、公益事业的公共数据，提倡有条件无偿使用。
此外，他提到，国家数据局也将支持和配合各地区各部门加大公共数据资源开发开放，围绕部省协同、政企合作，联合相关部门、地区和经营主体开展伙伴行动，共同打造数据资源“供得出、流得动，用得好，保安全”的良好生态。
加快推动全国一体化算力网建设
作为中国式现代化的数字基座，算力基础设施一直备受关注。
2022年2月，我国在京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝、内蒙古、贵州、甘肃、宁夏等8地启动建设国家算力枢纽节点，并规划了10个国家数据中心集群，正式启动“东数西算”工程。两年来，在相关部门和各枢纽节点的共同努力下，“东数西算”工程取得积极进展。
国家数据局数字科技和基础设施建设司司长杜巍介绍称，截至今年3月底，10个国家数据中心集群算力总规模超过146万标准机架，整体上架率为62.72%，较2022年提升4个百分点；东西部枢纽节点间网络时延已基本满足20毫秒（ms）要求；数据中心绿电占比超过全国平均水平，部分先进数据中心绿电使用率达到80%左右，新建数据中心PUE（电能利用效率）最低降至1.10。
不仅如此，杜巍还指出，“东数西算”工程的实施带动了IT设备制造、信息通信、基础软件、绿色能源等产业链发展，提升了国家整体算力水平。
在这个过程中，我国的一体化算力网建设正在提速中。2023年12月，国家发展改革委、国家数据局等部门联合印发《关于深入实施“东数西算”工程加快构建全国一体化算力网的实施意见》，部署了统筹通用算力、智能算力、超级算力协同计算，统筹东中西地区及大中小城市协同布局，统筹算力、数据、算法协同应用，统筹算力和绿色电力协同建设，统筹算力发展和安全协同保障等五项重点任务。
“一体化算力网是‘东数西算’工程的拓展和深化，建设目标是在‘东数西算’工程的基础上，推动全国范围内算力资源高效协同调度，形成跨地区、跨部门发展合力，为全社会生产生活提供普惠、易用、低价、绿色、安全的公共计算服务。”杜巍指出。
杜巍进一步表示，实施意见中还提出了一些需要加大努力才能实现的具体指标。比如到2025年底，国家枢纽节点地区各类新增算力占全国新增算力的60%以上；国家枢纽节点新建数据中心绿电占比超过80%等。
据杜巍介绍，未来国家数据局还将进一步加快推动全国一体化算力网建设。具体包括：推动多源异构算力协同发展，促进各类新增算力向国家枢纽节点集聚；推动国家枢纽节点和需求地之间400G/800G高带宽全光连接，引导电信运营商提升“公共传输通道”效能，推进算网深度融合；推动行业数据和算力协同，实现数据可信流通，提升数据处理能力和治理水平；推动算力电力融合发展，强化枢纽节点与非枢纽节点的协同联动，支持绿电资源丰富的中西部非枢纽节点融入全国一体化算力网建设；推动提升全国一体化算力网安全防护能力，促进高质量发展和高水平安全良性互动。
“下一步，国家数据局将会同有关部门和地方，以算力高质量发展赋能经济高质量发展为主线，加快推动全国一体化算力网建设。”杜巍指出。
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