21世纪经济报道记者周慧 李莎 北京报道
近日，中共中央、国务院批复《现代化首都都市圈空间协同规划（2023—2035年）》（下称《规划》）。2月3日，《规划》全文发布。
《规划》称，北京非首都功能疏解取得显著进展，北京成为全国第一个减量发展的超大城市，发展方式发生了深刻转型。站在京津冀协同发展新的起点上，需重点关注首都都市圈在首都功能保障、发展动能、空间发展、安全韧性等方面的协同、优化和提升。
《规划》提出三个阶段的发展目标。到2030年，现代化首都都市圈建设取得积极进展，北京“大城市病”治理取得新成效，京津同城化发展效应逐步显现，京津雄创新三角发展框架基本形成。到2035年，现代化首都都市圈构架基本形成，北京“大城市病”治理取得显著成效，同城化效应不断增强，城乡规划、建设、治理融合水平全面提高。展望到2050年，现代化首都都市圈全面建成，成为以首都为核心的世界一流都市圈、先行示范中国式现代化的首善之区，京津同城化发展取得显著成效。
《规划》指出，首都都市圈是有机整体，要相互支撑，放大协同效应，构建“一核两翼、双城多点、双廊多圈”的空间格局。
北京大学首都发展研究院院长李国平告诉21世纪经济报道记者，这是目前唯一一个由中共中央、国务院批复的都市圈规划。批复中明确了首都都市圈的定位，其中一个最重要的定位就是“优化提升和服务保障首都功能的重要地区”。批复中还提到，要建成以首都为核心的世界一流都市圈，支撑京津冀世界一流城市群建设，其中明确首都都市圈是建设京津冀城市群的主引擎。
首都都市圈包括哪些城市？
早在2019年，国家发展改革委发布的关于培育发展现代化都市圈的指导意见提出，到2035年形成若干具有全球影响力的都市圈。
首都都市圈的范围包括哪些？《规划》称，突出以首都为核心，统筹考虑环京通勤，天津市和河北雄安新区功能提升，河北省唐山市、保定市、张家口市、沧州市、承德市、秦皇岛市、廊坊市、邯郸市等节点城市以及石家庄都市圈中石家庄市、衡水市、邢台市的产业协同，划定规划范围。规划实体范围约为4.2万平方公里。
中国区域经济学会副会长、中国社科院研究员陈耀告诉21世纪经济报道记者，都市圈和城市群的概念不同，虽然首都都市圈和京津冀城市群的区域范围和发展目标任务有些重合，但都市圈更强调同城化的发展，现代化都市圈是以超大、特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。按照批复精神，首都都市圈是在深入实施京津冀协同发展战略下，深入推进三地空间协同，打造更高质量发展的增长极。
北京市社会科学院城市问题研究所研究员赵继敏告诉21世纪经济报道记者，此前印发的《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》明确提出，支持京津冀打造世界级城市群，这包括京津冀的所有城市，其核心是以首都为核心的都市圈。2025年1月17日，《石家庄都市圈发展规划》获批，此次批复的则是《现代化首都都市圈空间协同规划（2023－2035年）》，文件表明石家庄都市圈所在的河北省中南部区域未被纳入首都都市圈的实体范围。
图：河北张家口的滑雪场，拍摄：周慧
赵继敏表示，《规划》是按照城市空间布局规律制定的首都都市圈规划方案，依据国内外经验，都市圈辐射半径上限一般不超过200公里，对应批复中明确的“功能圈”范围，这意味着《规划》对首都都市圈范围的界定更具科学性。其部署与既往规划文件一脉相承，内容更具体，为首都都市圈建设的落地实施提供了更加细化的操作方案。
陈耀也表示，最新的批复内容显示，对都市圈的发展规划，相对过去的政策来说，从相对分散到突出全域的统筹，突出打破行政分割的局限，把都市圈当成一个有机的整体做资源配置的优化，解决过去重核心轻外围的问题；协同战略的政策着力点在疏解，而都市圈突出强调联动，更关注协同的质量，目标导向有突破，也体现了对高质量发展的深化落实。
国家发展改革委宏观院国土地区所综合研究室主任、研究员贾若祥告诉21世纪经济报道记者，与之前部署相比，批复中理顺了“都”与“城”、首都与首都都市圈、首都都市圈与京津冀城市群的关系，明确了层级边界，实现了“都”与“城”从“功能错位”到“互补共生”的融合逻辑，厘清了“首都”与“首都都市圈”从“功能依附”到“辐射引领”的协同关系，明确了“首都都市圈”与“京津冀城市群”从“范围重叠”到“主次衔接”的层级关系。
首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院副教授王晖也提到，《规划》对于厘清“首都与首都都市圈、首都都市圈与京津冀城市群的关系”是一个突破。另外，中共中央、国务院的批复，是国内城市规划中最高等级的批复，由此可见国家层面对京津冀协同发展的重视和关切，这对京津冀世界级城市群建设起重要指导和加速发展的作用，对全国其他都市圈建设有一定的引领和辐射影响。
首提通勤圈、功能圈和产业协同圈
《规划》提到，推动形成清晰合理、空间嵌套的多圈层结构，梯次布局北京平原新城、北京生态涵养区、通勤圈、功能圈及产业协同圈等多个圈层。
以通勤圈为例，强调职住协同，主要包括北京市，天津市武清区，河北省廊坊市广阳区、安次区、三河市、大厂回族自治县、香河县、固安县、永清县，保定市涿州市、涞水县、高碑店市，张家口市怀来县，面积约2.7万平方公里。
李国平表示，批复提到构建优化首都都市圈的圈层结构，强调了发展规划和空间规划的统一。
赵继敏也表示，批复提出构建优化首都都市圈的圈层结构。此前的规划文件已对京津冀协同发展作出部署，而此次《规划》的部署则更为细化，其中“通勤圈、功能圈和产业协同圈”系规划层面首次提出。
贾若祥认为，《规划》实现了空间格局的优化重构和迭代升级，从“一核双城三轴四区”到“一核两翼、双城多点、双廊多圈”，体现了发展模式由“轴向集聚”到多极点支撑、多层次联动、网络化发展的跃升，布局上由“功能叠加”到“功能融合”的递进，是首都都市圈空间发展理念立足首都实际的迭代升级，也是对京津冀协同发展战略的深化与创新。另外，优化了首都都市圈的圈层结构，系统性地提出“梯次布局北京平原新城、北京生态涵养区、通勤圈、功能圈和产业协同圈”，并对各圈层提出差异化要求，这是加快推动首都都市圈空间治理精细化的具体举措，为全国都市圈的圈层治理提供了“首都样板”。
交通一体化是京津冀协同发展的骨骼系统和先行领域，对于首都都市圈来说，交通对于通勤和产业协同也极为重要。王晖认为，《规划》提及的“八廊两环”也是一个突破。其中交通廊道中的“八廊”，指八条主要交通走廊，以高铁、高速公路为骨架，强化城市间快速联通；“两环”，包括首都环线和区域环线。在聚焦通勤圈和产业协同圈的交通衔接方面，举措也更具体和细化。
建设京津、京雄走廊发展新质生产力
产业协同一直是京津冀协同的重点议题。
《规划》提到，发展动能方面，首都人口老龄化程度加深，京津冀地区生产总值、人口规模在全国比重有所下降。需进一步发挥科技创新驱动作用，集聚更多创新人才，激发市场活力，培育新质生产力，充分释放首都都市圈发展动能。《规划》提出，依托京津、京雄走廊发展新质生产力，强化战略创新策源功能，推动高质量发展。
《规划》提出的发展目标是，到2035年，河北雄安新区高水平社会主义现代化城市基本建成，北京城市副中心国际一流的和谐宜居现代化城区初步建成，天津滨海新区服务京津冀协同发展的重要战略支点作用明显强化，北京平原新城综合承载能力显著提升，京津走廊升级完善、京雄走廊基本形成。
图：北京亦庄的世界机器人大会，拍摄：周慧
在李国平看来，批复中首次明确提出“建设京津、京雄走廊”。批复文件提到，将京津走廊建设成为智力资源密集、高水平对外开放、联通国内国际双循环的综合创新走廊；将京雄走廊建设成为功能疏解与承接、科技创新、制度创新的高质量发展走廊。
“这两个走廊是发展新质生产力的主要承载区，目前京津走廊的发展已经比较成熟，京雄走廊是面向未来的，还有很大的发展空间。”李国平说。
贾若祥也表示，《规划》通过“两廊四带”产业格局锚定新质生产力方向、“八廊两环”交通网络支撑国际性枢纽建设，实现了“产业发展跟着交通走、交通建设服务产业兴”的双向赋能，为首都都市圈打造世界级城市群奠定了产业与交通的双轮驱动基础。
陈耀表示，最新批复内容提到的京津走廊和京雄走廊，重点是创新和发展新质生产力，过去提到京津是主轴，2017年后，京雄这一条轴线也在逐步形成。都市圈内部在避免内卷式竞争方面，首先要避免同质化布局，都市圈内各层级城市都应该根据自身禀赋特色因地制宜确立发展重点方向。比如，北京作为全球创新的策源地，主导前沿开发，不搞低端制造业，中试可以在天津进行，规模化量产可以布局在河北有相应基础的城市。
赵继敏强调，在产业协同方面，下一步，为避免单一的疏解或迁移，需要京津冀三地协同发力，尤应以京津雄这一创新三角为核心。
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