南方财经记者彭敏静 珠海报道
珠江两岸近期掀起人工智能产业制度创新热潮。
2025年3月，龙岗区人工智能（机器人）署正式成立，旨在破解以往产业管理中常见的“九龙治水”困局。2025年12月9日，广东又进一步探索并加大力度，在珠海成立了全国首个人工智能发展局，这也是全国首个配备专门机构编制、专职推动人工智能发展的政府机构。2025年12月28日，广州市海珠区人工智能发展局正式揭牌成立。
上海财经大学校长刘元春曾公开谈到，中国经济发展进入新阶段，原本以快速工业化、城市化、国际化为目标构建的一些机制体制安排可能不再适应新技术和组织体系的发展，“这要求我们对生产关系以及与经济基础相适应的上层建筑进行大量改革，形成与新质生产力发展相适应的新型生产关系和制度体系”。
一名中国社会科学院研究员也发文称，近年来，一些欧美国家围绕半导体、人工智能、量子技术等领域强化选择性产业政策，本质上就是通过土地、税收、补贴等产业政策手段重构生产关系。“从竞争的角度来看，新质生产力的国际竞争在很大程度上也是新型生产关系的竞争，能否构建新型生产关系是能否抢占发展先机、构建优势的重要前提。”
事实上，只有当一个领域被认定为“长期决定城市竞争力”，才会进入专门机构序列。这一制度性突破，标志着人工智能升维为城市核心战略。
“十五五”规划建议提到，“全面实施‘人工智能+’行动”“抢占人工智能产业应用制高点，全方位赋能千行百业”。广东密集设立人工智能发展局背后，是立足产业基础与区域定位，主动谋划新质生产力赛道的战略选择，将加快形成与新质生产力相适应的新型生产关系。从城市竞争来看，在土地、税收、补贴等空间收窄的背景下，谁能提供更高效的治理架构、更低成本的要素供给、更丰富的场景生态，谁就能吸引头部企业和顶尖人才。此外，人工智能的技术迭代速度很快，设立专责部门可实现从政策到市场的快速反馈。
成立专属“衙门”破解九龙治水
“专业的机构做专业的事”，不少地方开始落地人工智能专属机构。
2025年12月28日，广州市海珠区人工智能发展局正式揭牌成立，成为全国首个独立设置、实体化运作、列入党政机构序列、专责人工智能发展的区级政府工作部门。
亚太人工智能学会常务副秘书长、琶洲算法大赛总决赛评委邱维明认为，海珠区人工智能发展局能够起到统筹协调及整合人工智能发展资源、制定并精准实施人工智能发展政策、推动人工智能产业生态构建、促进人工智能产业可持续发展等作用。从政府职能来看，可以将目前散落于各有关职能部门涉及人工智能发展的职能统筹在一个职能部门行使。
“新机构成立后将前瞻性布局以AI超级个体为代表的新质生产力单元，全力引育一批掌握关键核心技术的龙头企业与专精特新企业。”海珠区人工智能发展局党组书记余丽慧介绍说，围绕时尚设计、低空经济、智能网联汽车等特色领域，海珠还将开放一批高价值应用场景，以场景创新带动产业及科技创新。
2025年12月9日，珠海市人工智能发展局已正式成立运作，是全国首个人工智能发展局。
据了解，珠海大力推进“云上智城”战略的工作基础上，进一步提出建设“City of AI、City for AI”工作目标，力争打造全国最AI的城市、全国最适合AI产业发展的城市，成立全国首个人工智能专职政府机构，推出四大工作举措，更加系统、更加聚焦加快推进人工智能发展。
事实上，广东率先布局市区两级人工智能发展局的探索早有铺垫。
早在2025年5月，深圳市龙岗区正式成立全国首个专门针对人工智能与机器人产业发展的政府直属机构——深圳市龙岗区人工智能（机器人）署。作为推动龙岗区乃至整个大湾区智能科技发展的重要力量，人工智能（机器人）署将承担起统筹规划、生态建设、企业服务、场景推广等核心职能，旨在成为产业发展的核心引领者、创新资源的整合推动者、企业成长的全周期服务者、开放合作的积极促进者以及政策实施和行业规范的有力保障者。
为何人工智能产业需要专属“衙门”？
长期以来，人工智能技术和产业的发展，涉及发改、科技、工信、政数等多个职能单位。这种分散式管理往往导致责任边界模糊、资源配置分散、战略协同不足，难以适配人工智能产业对数据、算力、算法、场景、资本高度协同的发展需求，成为制约产业规模化发展的隐形壁垒。
“现在人工智能发展迅速，应用范围越来越广，像美国等其他国家，应用推进也非常快。从农业社会到工业社会，这个过程比较漫长，是以年为单位计算的；而从工业社会跨入人工智能时代，迭代速度非常快，可能几个月就有新的大模型升级、问世，应用范围也越来越广，牵扯到社会方方面面。”暨南大学教授胡刚在接受南方财经记者采访时表示，要让人工智能发展更有序、更协调，多个部门需要协同发力。
“如果由人工智能局统筹、代表政府进行协调管理，能让人工智能发展更有序、更专业，避免部门间推诿扯皮。此前城管局、数据局的成立，基本上都是基于这个逻辑。”
胡刚举例，城市流动商贩管理曾有9个部门负责，涵盖工商、税务等部门，多头管理问题突出。后来由城管局统一管理流动商贩、街道市容市貌等工作。“这样一来，就避免了政出多门、权责交叉的问题，管理变得相对有序。所以现在城市管理中，这块工作专门由城管局负责，相比原来的‘九龙治水’，效率有了明显提高。”
不少业内人士表示，设立人工智能发展局，本质上是将散落于各职能单位的AI相关职责“统筹在一个职能部门行使”，实现从“分兵把守”到“集中攻坚”的范式转变。
资源导向AI产业生态
人工智能的竞争力最终取决于场景转化能力。
值得注意的是，在此轮全国AI治理架构创新的探索中，广东人工智能相关机构的设立并非简单“挂牌子”，而在于将资源导向人工智能机器人板块。
据悉，与国内其他地区采取加挂牌子、设立事业单位等模式不同，海珠区人工智能发展局是真正意义上配备专门行政与事业编制、独立履职的政府工作部门。
场景短缺是人工智能企业从技术研发走向规模化落地的堵点之一。政府通过将散落于各职能单位的人工智能相关职责统筹整合，能够精准制定实施产业政策、高效整合发展资源、系统构建产业生态，为人工智能这一新型生产力的快速发展提供制度保障。
珠海市人工智能发展局推出的“四大举措”中，“最大力度向AI企业开放场景”被置于首位。
珠海城市发展基底优质，人均GDP居广东省第二，经济及人口基础适中，数智基础优越，对于AI应用试验、AI企业孵化、AI产业发展具有得天独厚的优势。
基于此，珠海市人工智能发展局将统筹全市各地各部门，和AI企业一起探索AI城市建设，最大力度向AI企业开放场景，和AI企业共同打磨、打造可推广至全国的AI应用；谋划出台政策支持全领域企业进行智能化改造，为AI企业提供更多场景支持。
此外，行政架构调整还体现在资源配置能力上。
海珠区同步推出琶洲人工智能产业集聚区总体规划，并宣布启动建设100P级“太空智算中心”。海珠区还计划每年安排3.1亿元专项资金，加速引培人工智能独角兽企业，全力打造粤港澳大湾区AI创新枢纽与全国智能经济高质量发展先行区。
珠海充分运用经济特区立法权，颁布《珠海经济特区数据资源开发利用条例》并于2025年9月施行。这一独特法治优势及其他配套的数据政策优势，将最大力度为AI企业提供安全合规便利的数据支持。
此外，珠海大力发展算力，当前成规模的本地智能算力近7000P，未来规划建设规模将达数万P；绿电资源丰富，年总发电量达65亿千瓦时；已推出落实5亿元“算力券”、1亿元“模型券”等优惠政策。基于这些优势，珠海将探索并进一步推进算力建设、优化算力政策，支持AI企业获取低价、优质、稳定、便利的算力；利用年发电量达5亿千瓦时的集中式光伏，面向服务大湾区、服务智算出海，探索建设全球首个“算厂”——粤港澳大湾区国际算厂及全国首个“国际+国产双万卡中心”。
珠海作为全国唯一陆路连通港澳的城市，拥有连接港澳的大带宽光缆。珠海正依托这一独有地理优势和跨境网络基础，制定专门政策支持AI企业出海。
当前，新一轮科技革命和产业变革在全球范围加速拓展，为培育和发展新质生产力提供了重要机遇。加快形成与新质生产力相适应的新型生产关系，是在这一轮科技革命和产业变革中把握主动、赢得未来的关键。
在新质生产力加速崛起的浪潮中，这些投入凸显地方政府对AI产业的理解已超越“招商引资”层面，转向“筑巢引凤”的生态思维。
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