21世纪经济报道记者周潇枭 北京报道 根据各地披露的发债信息，11月地方新增专项债发行规模预计为4922亿元，较上月增长了超2000亿元。与此同时，11月用于偿还存量债务的地方再融资债券（又称特殊再融资债券）发行规模为1767亿元，较上月增长了超1300亿元。
11月新增专项债和特殊再融资债券规模大幅攀升的背后，在于5000亿元地方债结存限额的加快发行。10月17日，财政部相关负责人表示，从地方政府债务结存限额中安排5000亿元下达地方，支持地方化解存量政府投资项目债务、消化政府拖欠企业账款、部分省份项目建设等。其中，3000亿元用于化债，2000亿元用于稳投资。
扩大投资和化债，也是今年地方债的主要投向领域。从前11个月地方债券发行情况来看，用于化解存量隐性债务、拖欠企业账款、存量PPP项目等化债资金规模接近3.5万亿元；用于扩大投资的新增一般债券和新增专项债券规模超过3.9万亿元。
四季度化债力度进一步加码
受房地产市场深度调整影响，地方政府综合财力出现收缩。为此，2024年四季度安排使用4000亿元地方债结存限额，支持地方化解存量政府投资项目债务和消化政府拖欠企业账款。今年四季度延续了去年的做法，安排使用5000亿元地方债结存限额，其中3000亿元用于化解存量政府投资项目债务、消化政府拖欠企业账款。
所谓“地方政府债务结存限额”，是指地方政府法定债务限额大于余额的差额，主要是地方通过加强财政收支管理、安排预算资金偿还到期法定债务形成的。比如经全国人大批准，2024年地方政府债务限额为52.8万亿元。截至2024年末，地方政府法定债务余额47.5万亿元。上述两者间的差额，即为地方政府债务结存限额。由于结存限额的使用，仍然在全国人大常委会批准通过的债务限额内，可由国务院灵活安排使用，近年来成为年中稳增长的重要工具之一。
3000亿元结存限额的获批，推动用于偿还存量债务的特殊再融资债券的加快发行。按照“6+4+2”一揽子化债举措的安排，今年年初既定有2万亿元置换存量隐性债务的再融资专项债，和8000亿元新增专项债用于化债。受这2.8万亿元既定化债工具发行影响，今年1-7月份特殊再融资债券发行规模为0。8月份特殊再融资债券启动发行，8-11月份的月度发行规模分别为33亿元、62亿元、450亿元、1767亿元，合计约2312亿元。
8月以来，贵州、海南、辽宁、广东、福建、安徽、浙江、江苏、湖北、重庆、山东等诸多省份，都分得一定规模的额度，相继发行了特殊再融资债券。比如11月28日，广东还将发行一批再融资债券，包括再融资专项债和再融资一般债，规模总计约22亿元，募集资金投向为“偿还存量债务”。
12月份仍有一定额度的再融资债券有待发行。从目前披露信息来看，仅12月1日和12月2日，内蒙古、山西、宁波还将发行一批特殊再融资债券，规模合计约278亿元。
化债无疑是今年地方债的重要投向领域。截至11月底，2万亿元置换存量隐性债务的再融资债券已近尾声，仅剩11亿元的额度有待发行。截至11月底，未披露“一案两书”（项目实施方案、财务评价报告、法律意见书）的新增专项债，意味该项目没有“一案两书”、并非新增投资项目，即主要用于化债的“特殊新增专项债”的发行规模为1.35万亿元。
中国社科院财经战略研究院财政研究室主任何代欣对21世纪经济报道记者表示，在今年2万亿元置换存量隐性债务的基础上，四季度又增加3000亿元化债资金，是贯彻中央“积极稳妥化解地方政府债务风险”的最新部署。加大地方化债力度，主要是想从源头上减轻地方政府债务负担，降低隐性债务的规模，帮助地方在投融资领域轻装上阵，为推动实现“十五五”良好开局奠定基础。
加大稳投资力度
11月地方新增专项债发行规模为4922亿元，超过8月、9月、10月的发行规模。2000亿元地方债结存限额的使用，也为项目建设增加更多资金。
四季度进一步追加稳投资资金，在于当前基建投资增速面临一定压力。国家统计局数据显示，1-10月份基建投资同比下降0.1%，该增速相较1-9月份回落1.2个百分点。
今年年初既定的地方新增债券规模不少，包括8000亿元新增一般债券和4.4万亿元新增专项债券，四季度又新增2000亿元专项债。截至11月底，地方新增一般债券发行规模合计7317亿元，年度发行进度约93%；地方新增专项债发行约4.46万亿元，年度发行进度约97%。
地方新增债券发行规模不少，但是对基建投资拉动作用偏弱，很重要的原因在于用于化债、收储的资金增多。用于土地收储、收购存量商品房的新增专项债券资金增多，这对当期实物投资的拉动作用有限。
截至11月底，土储专项债发行规模达到5198亿元，既有用于回收存量闲置土地，也有用于新增土地收储项目。用于收购存量商品房的专项债总体规模不大，但是有越来越多省份在推进相关工作。比如11月份，湖南、河北部分地方共计发行7.38亿元新增专项债，用于收购存量商品房用作保障性住房。
需要指出的是，未披露“一案两书”的特殊新增专项债中，今年还有一类新增用途，即用于政府投资基金。不过，总体而言，用于政府投资基金的规模相对较少。
据现代咨询集团统计，截至11月底，北京、上海、宁波、山西、浙江、湖北、江苏、四川、深圳、广东等地，共计发行了815亿元新增专项债用于政府投资基金。比如，广东将发行100亿元专项债用于广东省政府投资基金，上海分三次共发行100亿元专项债，分别用于上海未来产业基金、浦江创源基金。
中央财经大学教授温来成对21世纪经济报道记者表示，新增专项债券用于政府投资基金处在探索阶段。当前，民间投资的积极性不高，通过政府投资基金可以撬动民间投资，进而带动经济增长。通过政府投资基金来投早、投小、投硬科技，发挥耐心资本的作用，更好地推动人工智能、人形机器人等新兴产业的发展。但是，投资初创期的项目，风险比较大，专项债是需要还本付息的，所以需要注重把控风险。
温来成表示，安排使用5000亿元地方债结存限额，很重要的原因在于9月、10月份投资增速有所回落，需要加大稳投资的政策力度。2000亿元用于项目建设，有助于扭转投资下降的趋势，并为明年实现“十五五”的“开门红”打下基础。考虑到当前国内有效需求不足、预期偏弱的现状，且外部环境存在不确定性，预计2026年新增政府债务规模可能在今年的基础上进一步增加。
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