21世纪经济报道记者雷椰 李德尚玉 北京报道
全国碳排放权交易市场首次扩围终于正式实施。
3月26日，生态环境部新闻发言人裴晓菲在例行新闻发布会上表示，《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》（以下简称《方案》）当日正式发布。全国碳排放权交易市场预计新增1500家重点排放单位，覆盖全国二氧化碳排放总量占比将达到60%以上，覆盖的温室气体种类扩大到二氧化碳、四氟化碳和六氟化二碳三类。此次扩围后，预计全国碳排放权交易市场重点排放单位将达到3700家左右，覆盖排放量约80亿吨。
2025年政府工作报告明确提出“扩大全国碳排放权交易市场行业覆盖范围”。《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》也对全国碳市场建设作出了全面部署。
至此，电力、钢铁、建材、有色四大行业正式纳入全国碳市场，但在国家重点控排行业名单里仍有四大行业待入。“中国的碳排放主要集中在电力、钢铁、建材、有色、石化、化工、造纸、航空等重点行业，这八个行业占到了我国二氧化碳排放的75%左右，这些重点行业工业化程度高，有一定的人才、技术、管理基础，更容易实现对碳排放的量化控制管理和影响含碳产品和服务的价格。”生态环境部应对气候变化司司长夏应显此前在接受21世纪经济报道专访时表示。
（图片来源：生态环境部官方微博）
1500家新增企业覆盖碳排放总量超20%
全国碳市场是利用市场机制积极应对气候变化、推动经济社会绿色低碳转型的重大制度安排，是国际通行的气候治理政策工具。
裴晓菲在上述例行新闻发布会上介绍，钢铁、水泥、铝冶炼三个行业纳入碳市场管理后，不仅有助于实现“双碳”目标，而且有利于以市场机制，加快落后产能淘汰和低碳技术创新应用，推动三个行业高质量发展。
“钢铁、水泥、铝治炼行业是碳排放大户，年排放约30亿吨二氧化碳当量，占全国二氧化碳排放总量的20%以上。”裴晓菲表示，近年来，生态环境部为了碳市场扩围，做了大量准备工作，开展了包括钢铁、水泥、铝冶炼行业在内的高排放行业温室气体排放核算和核查工作，先后发布了6项技术规范，其中就有钢铁、水泥、铝冶炼行业核算报告和核查指南，升级改造了碳市场管理平台、注册登记系统和交易系统，组织开展了一系列能力建设培训，为保障扩围工作顺利推进奠定了坚实基础。目前，扩围各项工作已准备就绪。
大唐碳资产有限公司总经理史伟伟向21世纪经济报道记者表示，《方案》明确，扩围后重点排放单位数量将增加约1500家，覆盖排放量增加约30亿吨，具体到行业来看，增加的30亿吨中，钢铁行业碳排放量约占60%，水泥和铝冶炼两个行业合计碳排放量约占40%。三个行业纳入碳市场的管控范围与电力行业有所不同。电力行业只管控化石燃料燃烧排放，而新纳入的三个行业，除了化石燃料燃烧排放，将工业过程排放也纳入管控。纳入管控范围的温室气体种类也有了新变化，钢铁和水泥行业与电力行业一样只管控二氧化碳，铝冶炼行业除了纳入二氧化碳外，首次纳入四氟化碳（CF4）和六氟化二碳（C2F6）两类非二温室气体。
值得注意的是，新纳入的三个行业碳排放核算复杂度均较电力行业有所提升，特别是钢铁行业需细化到分工序核算排放量，碳排放数据质量控制的难度提升较多。
企业需设立“碳目标”管理
“配额分配”是三个行业关心的重点。据裴晓菲介绍，按照《方案》，生态环境部近期将印发关于三个行业纳入碳排放权交易市场管理工作通知，明确重点排放单位名录制定、关键参数月度存证、碳排放报告核查、核定配额发放、配额清缴等任务及完成时限。
史伟伟向21世纪经济报道记者介绍，《方案》提到，三个行业继续采用基于碳排放强度控制的思路分配配额，其中，2024年度钢铁、水泥、铝冶炼企业获得的配额量等于经核查的实际排放量，所有企业均无配额缺口，无需支付履约成本。2025年度和2026年度各行业基于产品分配配额，《方案》提到的“配额整体盈亏基本平衡”，意味着这两年配额基准值将大致设置在各自行业盈缺平衡点附近，根据碳排放强度绩效设置调节系数上下限，将所有企业配额盈缺率控制在较小范围内，不会对行业企业发展产生收缩性效应。
伦敦证券交易所集团碳高级分析师谭琭玥向21世纪经济报道记者表示，2024年度钢铁、水泥、铝冶炼企业获得的配额量等于经核查的实际排放量，没有企业有盈余或缺口，所以2024年不需要有碳配额分配方案。2025年、2026年逐渐制定和改进分配方法。循序渐进，助力“双碳”目标，抓大放小。“考虑到中国当前经济社会发展的实际，碳排放总量还未达峰，碳排放权交易市场未采用基于绝对总量控制的思路，而是采用基于强度控制的思路分配配额，更符合中国国情。”
“配额分配量跟产品产量挂钩，新行业基准线初期将设定在盈亏平衡点附近，未来逐步收紧。这种设计既保证市场平稳过渡，又为技术改造预留空间。短期来看，2025年虽然有三个行业纳入碳市场，但并不会产生配额缺口，所以这三个行业入市对2025年的配额市场不会产生太大影响；中期来看，随着多个行业纳入，基准线不断收紧，碳价发现机制将更趋完善，碳价将能够更好的反映各行业的减排成本。建议三个行业企业提前做好布局，跟踪政策和市场动态，组建培养专业碳资产管理人才队伍，为未来的交易履约做好准备。”史伟伟说道。
对于企业而言，应该为全国碳市场扩围做好哪些准备？伦敦大学学院教授梁希向21世纪经济报道记者表示，企业需要配合做好碳核算和自身碳排放管理。具体而言，企业可以重点做好存量项目优化，新建项目的碳减排潜力评估，关注最新技术动态，做好碳排放权供给和需求分析等工作。
“2027年以后，我们将研究建立预期明确、公开透明的行业配额总量，并逐步适度收紧，推动三个行业碳排放强度不断下降。”裴晓菲介绍道。《方案》明确，进入深化完善阶段，将对标行业先进水平优化配额分配方法。
梁希认为，2027年后对标行业先进水平的分配方法和全国碳总量与强度控制目标的关系需要进一步厘清。比如，会比碳双控政策目标更强还是更弱。
他建议，在深化完善阶段，碳市场建设需要与国家碳达峰、碳中和目标和国家碳排放预算管理更紧密结合，控排企业能够做好短期和长期预期管理，比如提前预测2030年至2040年之间的配额总量。也需要考虑逐步引入配额的有偿分配，通过有偿分配引导企业高质量转型、形成新质生产力，有偿分配的部分财政收入能够用于促进降碳节能产业的发展。
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