21世纪经济报道记者武瑛港 北京报道 4月7日，北京市医保局发布《北京市医疗保障局等9部门北京市支持创新医药高质量发展若干措施（2024）（征求意见稿）》（下称《征求意见稿》）公开征求意见的公告。
《征求意见稿》共八部分32条，包括着力提升创新医药临床研究质效（4条）、助力加速创新药械审评审批（4条）、大力促进医药贸易便利化（3条）、加力促进创新医药临床应用（8条）、努力拓展创新医药支付渠道（3条）、鼓励医疗健康数据赋能创新（5条）、强化创新医药企业投融资支持（3条）和保障措施（2条）。
与此同时，广州市黄埔区、珠海市等地也发布了相关支持创新药高质量发展的若干措施政策，一时引起行业广泛关注与讨论。
对此，国家发展改革委产业所创新战略研究室副主任韩祺在接受21世纪经济报道记者采访时表示，当前行业对北京这一文件关注度较高，该文件由9部门联合制定，内容覆盖范围和力度都很大，其实去年上海就推出了完善多元支付机制支持创新药械发展的政策，影响力同样较大，北京、上海等地都在不同的维度发力促进创新医药发展。
“今年政府工作报告首次提及创新药，可见国家层面对创新药发展环境的关注度非常高，那么地方进行营商环境的优化也是非常合理的，大家都希望能做具有示范效应的‘第一人’。” 韩祺指出。
多地发文，城市之间或形成竞争
据21世纪经济报道记者不完全统计，从2023年11月至今，浙江省、厦门市、海口市、广州市、青岛市、常州市、宿迁市、珠海市、北京市以及雄安新区、深圳坪山区、南京江宁区、广州黄埔区等各级政府密集出台了助推生物医药产业高质量发展的若干政策措施。
另外2023年7月，上海市医保局等7部门联合出台《上海市进一步完善多元支付机制支持创新药械发展的若干措施》（下称《措施》），提出九个方面28条措施，推进完善创新药械的后端支付机制，稳定前端产业预期。并于2024年3月1日举行新闻发布会介绍进一步完善多元支付机制支持创新药械发展等有关情况。
“北京在此前《关于生物医药全产业链开放实施方案》的基础上，提出了从研发、支付到进院等各方面的支持政策，北京与上海两个城市出台的政策具有示范效应，对全国完善创新药生态的政策体系非常有帮助。” 韩祺表示。
各地都在大力助推生物医药产业发展，这对行业和企业来说是好事，但也会导致优质医药产业资源的争夺趋于激烈。医药战略咨询专家秦望岑告诉21世纪经济报道记者，省级乃至市级政府部门发布的政策可能很难改变当前我国总体医药创新市场面临的困境，如果该政策在执行层面上做出进一步细致部署，的确可以在北京市内形成优质的创新医药产业生态，但凭单一城市的力量很难做到为我国整体创新药市场带来生机，需要多层级且多部委的政策以及其他更多城市的参与支持创新。
“北京政府吹响了产业转型的号角，希望在医药领域寻找增量，北京这一政策公布之后，其他城市可能会很快跟进，一方面北京具有带头示范的作用，另一方面其他城市跟进之后，可能会提供更有吸引力的资源扶持和政策让利，那么留给北京吸引企业和投资的时间也可能会被压缩。” 秦望岑表示。
韩祺也指出，地区之间肯定存在竞争，因为医药行业的竞争很大程度上是制度环境的竞争，北京在这一时间出台政策，原因之一可能就是对标上海进行政策创新。
纵观各地政府发布的文件可见，真金白银的投入支持是此类政策的一大特点。
如4月7日公开发布的《广州开发区（黄埔区）促进生物医药产业高质量发展办法》明确规定，对具有全球影响力的大师、战略科学家领衔的具备颠覆性技术创新突破、应用前景明确广阔的若干生物医药顶尖项目，最高支持额度50亿元。
而黄埔区这个支持力度也与今年1月广州市印发的《广州促进生物医药产业高质量发展若干政策措施》是一脉相承：全球顶尖项目支持。对具有全球影响力的大师、战略科学家领衔的具备颠覆性技术创新突破、应用前景明确广阔的若干生物医药顶尖项目，在项目科技研发、成果转化和产业化阶段，按“一事一议”原则，市、区共同给予人才奖励、研发和产业化奖励、投资入股、贴息贷款等全链条支持，最高支持额度50亿元，支持期限最长5年。
此外《征求意见稿》也显示，要用好北京市医药健康产业投资基金，带动社会投资，推动一批具有战略性、前沿性的全球原创技术和品种在京转化，支持一批有重大潜在产值贡献的创新药械、细胞与基因治疗、数字医疗等领域产业项目落地并实现产品快速上市。
上述提到的产业投资基金是指今年3月22日在北京昌平签约设立的，规模为200亿元，其中出资方包括北京引导基金。该基金明确将重点投向创新药、创新医疗器械等重点产业领域，以及细胞与基因治疗、数字医疗等新兴产业领域。
公开资料显示，北京引导基金于2016年1月在北京市工商行政管理局登记成立，实控人为北京国有资本运营管理有限公司。成立初衷，是发挥财政资金的引导放大作用，吸引投资机构和社会资本支持北京市产业发展。
对此，秦望岑告诉21世纪经济报道，《征求意见稿》的关注点之一即“绑定”政府资金开始入场，北京强调在投融资端要用好北京市医药健康产业投资基金，这一定程度上可以看作政府开始进场投资。
“之前此类投资都是市属城投或产业投资平台层面来牵头，但北京这次是医保局牵头，即政府发文作为政策来推动产业发展，这样反而能为药企等相关行业企业提供投资发展依据及方向，有这样的政策在，很多规划就可以顺理成章，一定程度也体现出了北京政府的重视程度。” 秦望岑表示。
资金支持对医药行业创新发展尤其重要，温州医科大学校长李校堃曾表示，我国医药创新国家投入比重偏低，建议国家从两方面加强生物医药相关基金的布局：一方面，加大新药研发的财政投入，继续实施“重大新药创制”科技重大专项；另一方面，发挥国有资本引导作用，鼓励各地国有资本联合知名投资机构、产业集团、社会资本共同发起设立生物医药投资基金，采用市场化运作模式等覆盖产业生命周期全阶段。
覆盖全链条
全链条支持或许是《征求意见稿》另一大特点。《征求意见稿》要求加强对医药企业资本市场“全链条”服务。做好企业上市储备，按照储备一批、申报一批、上市一批目标， 2024年重点做好10家企业上市储备和服务，强化昌平区、经开区上市服务基地服务功能，举办有针对性的投融资对接和上市培训。
秦望岑在接受21世纪经济报道记者采访时表示，《征求意见稿》的发布可能意味着北京在探索产业结构转型，类似的动作其实其他城市也已出现，但可能没有北京如此健全、体系化和受行业关注，这一文件的目的可能是吸引更多的医药相关企业前来投资发展并建设创新药研发生产中心，探索创新药更加便捷的研发及商业路径。“北京这一文件覆盖非常全面，但最后还要有更加明确的执行细节才能促进落地，同时还要注意各相关政府部门及审批监督主体之间如何打通和协作。”
韩祺告诉21世纪经济报道，其实各地出台政策就是希望营造良好的产业环境，吸引企业投资发展，尤其是对政策敏感度非常高的医药行业，之前更多是通过直接的资金奖励，现在可能更多地在转向政策优化。
秦望岑表示，北京这次政策涵盖了整个产业链，可能是希望扩大企业覆盖面，以吸引更多医药领域企业并留住人才，这或许是其整体底层逻辑。
在秦望岑看来， 2023年全国很多地方政府下属的城投均在推进医药产业园建设，在产业园内设置各类的优惠政策。但相比之下，《征求意见稿》强调加强对医药企业产业的 “全链条”服务，就好比把北京整个城市作为一个大的医药产业园，进而吸引医药企业来投资、创收并提供就业岗位。这样覆盖的链条和企业范围更大，因为原先一个制药厂入驻到产业园后就是给投入基金以及提供产业园的相关配置，不论从力度还是规模来看，可能都远比不上一个城市的政府亲自来推动。
“核心即通过投资拉动产业、税收和就业，把政策推进下去，自己的产业基金也下场帮助发展实现创收。北京或许正在推进改变产业结构，希望提高医药产业在整体产业中的GDP贡献，因此，这仅仅是对创新药产业推动的开始，北京首都的核心功能又是其他城市无法撼动的，非常期待北京接下来的一系列动作。”秦望岑表示。
在北京市医药健康产业投资基金成立当天，北京市昌平区相关负责人也表示，接下来将推动更多项目与资本有效对接，继续争取一批高含金量的制度创新，集中推进生命园三期5个标厂、国际化医疗器械城等项目建设，力争到年底实现医药健康产业收入达1000亿元以上，为北京发展新质生产力注入新的强劲动力。
但是需要看到，全链条支持是《征求意见稿》的特点，但并非北京独有的特点。
“近期全链条这一词汇比较热，但是也并非全新概念，其实上海的方案也覆盖了全链条，国家支持上海打造具有全球影响力的生物医药产业高地，同样具有全方位的配套政策。” 韩祺表示。
据了解，上海市除了完善多元支付机制支持创新药械发展，2022年10月还发布了《上海市加快打造全球生物医药研发经济和产业化高地的若干政策措施》，从提升研发创新能力、支持创新药和医疗器械研发生产新模式、引进和培育创新型总部、支持高水平孵化转化平台建设、提高生物医药知识产权交易活跃度以及支持研发创新产品的上市和使用等多个层面给予政策支持，目标到2025年，上海全球生物医药研发经济总体规模达到1000亿元以上。
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