困境与出路：欧盟竞争政策转向？科技巨头请系好安全带
作者：高雅 责编：盛媛
近年来，欧盟正面临着一个复杂的政策困境：究竟应该削弱竞争执法、让位于工业政策以扶持“冠军企业”，还是保持强有力的执法以维护市场竞争。
刚刚履新的欧盟委员会竞争专员里贝拉(Teresa Ribera)在本周发表首次政策讲话时表示，欧盟将调整反垄断规则便于创新型企业合并，同时放宽国家援助限制以加速绿色转型。这一表态被视为欧盟竞争政策可能出现实质性转向。
里贝拉称，欧盟的合并和反垄断规则需要“充分考虑创新和未来竞争”。她强调，在当前全球竞争环境下，单纯依靠市场机制难以实现欧盟的政策目标，政府补贴将在激励企业投资方面发挥关键作用。
不过，锐敏律师事务所反垄断业务合伙人尹冉冉在接受第一财经记者采访时表示，欧盟委员会新领导团队对于保护欧洲竞争力的重视不应被解读为欧盟反垄断执法的放松。“这可能仅表明欧盟将采取更灵活的方式推进竞争政策的实施，在帮助欧洲企业壮大的同时，确保欧盟内部的公平商业环境。”她说，虽然欧盟可能会放宽某些政策以支持欧洲企业的成长，但反垄断执法可能仍会维持甚至加强，特别是在对科技巨头的监管方面。
竞争力困境考验欧盟政策平衡
欧洲内部倡导“国家冠军”政策的声音由来已久。2019年，里贝拉的前任维斯塔格(Margrethe Vestager)阻止了欧洲两大铁路车辆和列车信号系统制造商法国阿尔斯通和德国西门子之间的合并提案。同年，时任德国经济与能源部长阿尔特迈尔(Peter Altmaier)呼吁保护“欧洲国家冠军”，法国总统马克龙(Emmanuel Macron)也承诺“重塑竞争政策，避免像禁止西门子-阿尔斯通合并这样的错误。”
今年9月，意大利前总理德拉吉(Mario Draghi)向欧盟委员会提交的一份报告提出，竞争执法可能会“损害创新”，并指责欧委会的竞争部门目光短浅。德拉吉主张，只要能够促进创新，应当允许从国防到电信等行业的兼并。
德拉吉举例称，如果不整合小公司，欧洲电信公司的利润不足以支持其创新发展并在全球竞争中胜出。他说，欧洲至少有34家移动网络运营商，而美国仅三家。
同时，德拉吉表示，应将国家援助作为提高效率的产业政策竞争工具。长期以来，欧盟严格限制国家援助，认为它可能破坏成员国间的公平竞争。但在全球产业竞争加剧的背景下，这一立场正面临重新评估。德拉吉提出，国家援助政策应与欧盟的整体政策目标更加协调，如应考虑到绿色转型和数字化转型所需的支持。
冯德莱恩在给新任竞争专员里贝拉的任命函中要求里贝拉采纳德拉吉报告中的许多创新观点，并明确提出“欧洲需要一种新的竞争政策方法。”
种种迹象显示，里贝拉领会了冯德莱恩的意图，在11月的欧洲议会听证会上，她强调了将竞争政策转变为“促进欧洲企业创新和竞争力工具”的承诺。本周，她宣布欧委会将在2025年3月发布的“清洁工业协议”中修订国家援助规则。这一“新国家援助框架”将加快可再生能源项目落地，并在工业脱碳和清洁技术制造能力建设方面“为欧洲企业提供更大政策空间”。分析人士认为，这是欧盟对美国《通胀削减法案》的战略回应。
欧洲律师事务所Sidley Austin布鲁塞尔办公室管理合伙人戴利(Ken Daly)称，这显示出里贝拉对“欧洲冠军”企业战略的支持，与维斯塔格时期的政策立场有着根本性差异。他补充说：“关键问题在于这是否仅仅是对欧洲议会和成员国关切的政治回应，还是将在并购审查实践中带来实质性变革。后者的难度和复杂性都不容低估。”
值得注意的是，今年由欧盟竞争总司和经合组织编写的一份报告称，欧盟市场的集中度、价格加成和利润在上升，而“商业活力”正在下降。
对科技巨头监管或更趋严格
对欧洲企业的扶持和放松，并不意味着科技巨头，尤其是欧洲之外的科技巨头将获得同等待遇。
里贝拉在就任演讲中特别强调了数字市场监管的重要性。她提出两个亟待解决的问题：一是完善针对大型科技公司“掠食式收购”(Kill Acquisition)的监管机制，二是加强《数字市场法案》的执法资源配置。所谓“掠食式收购”，是指大型科技企业通过并购具有创新潜力的初创企业，以此消除潜在竞争威胁的行为。
随着《数字市场法案》(DMA)开始实施，欧盟竞争总司获得了更大的监管权限。欧盟委员会指定了六家科技巨头为市场主导的“守门人”，要求其在六个月内进行整改，使其运营符合法案规定。这六家“守门人”公司中有五家美国科技巨头，包括微软、Meta、亚马逊、苹果以及谷歌母公司Alphabet。
尹冉冉告诉第一财经记者，里贝拉承诺严格执行DMA，“塑造欧委会在这一重要新工具方面的政策，以便为欧洲企业和最终用户带来实际成果”，这表明，在她的领导下，欧盟委员会将继续对科技巨头实施严格监管。
里贝拉还特别引用了美国的基因测序技术巨头Illumina收购初创公司GRAIL一案。尽管欧盟委员会在2022年否决了这项收购，但欧盟最高法院今年9月的裁决认定欧委会越权干预。里贝拉认为，在该案中暴露出的执法漏洞引发了欧盟对现有监管框架的担忧。“我们需要系统性地评估当前工具是否足以应对新形势下的市场挑战。这不仅关系到个案处理，更涉及欧盟在数字经济时代的整体监管能力。”她称。
数据显示，里贝拉的前任维斯塔格在任期间，共开出近250亿欧元的罚单，主要针对对象是总部设在美国的科技巨头。而里贝拉上任后也将很快接手几起高风险案件，包括欧委会针对谷歌广告技术的诉讼。不过，全球律师事务所Cooley的合伙人科波宁(Jonas Koponen)认为，里贝拉对采取可能引发贸易摩擦的措施持谨慎态度，因此可能倾向于平衡执法。
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