21世纪经济报道记者 周潇枭 北京报道 随着经济规模的壮大和存量资产的积累，我国逐渐进入做优增量、盘活存量并举的阶段。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确指出，编制宏观资产负债表，全面摸清存量资源资产底数，优化资产负债结构。完善并购、破产、置换等政策，盘活用好低效用地、闲置房产、存量基础设施。推进全国行政事业单位存量国有资产盘活共享。
近年来，多个地方加力盘活国有“三资”（资产、资源、资金），在盘活闲置资产、提升运营收益、拓展地方财源、增进民生福祉等方面都取得积极进展。比如，湖南“十四五”期间加力盘活国有“三资”，累计盘活收入3500亿元。
尽管具体项目有不同的收益，但是地方盘活“三资”不可回避的背景在于地方财政增收乏力、财政收支矛盾加剧、偿债压力加大等，需要通过加大对国有“三资”的统筹力度，来增强财政长期的可持续性。
唤醒沉睡的“大金库”
10月下旬，《国务院关于2024年度国有资产管理情况的综合报告》提交全国人大常委会审议，该报告显示：截至2024年末，全国国有企业国有资本权益总额109.4万亿元，对应国有企业资产总额401.7万亿元、负债总额260.5万亿元；全国国有金融资本权益总额33.9万亿元，对应金融企业资产总额487.9万亿元、负债总额435.9万亿元；全国行政事业性国有资产总额68.2万亿元、负债总额12.8万亿元、净资产55.4万亿元。与此同时，2024年，全国国有建设用地出让价款4.1万亿元；全国矿业权出让收益1383.9亿元等。
（基础设施，资料图）
虽然上述报告展示了2024年我国国有资产总体状况，但是从各地实践来看，国有资产的确认确权确值、闲置资产的盘活等，仍有很大空间。
10月24日，安徽财政厅厅长谷剑锋在《安徽省推进“大资产”统筹管理总体工作方案》政策解读新闻发布会上表示，行政事业单位和国有企业的房屋、土地使用权、在建工程、股权、大型仪器设备、数据资产、保障性住房、公共基础设施八类资产，土地、矿产、水利、林业、能源五类资源，行政事业单位的财政存量资金、实有资金两类资金，纳入清查和统筹盘活范围。明确今年9—12月组织实施，开展清查、确权、统筹盘活、与债务联动监管、与投资协同5个专项行动；2026年及以后持续推进。
谷剑锋表示，截至2024年底，安徽省企业国有资产16.48万亿元，行政事业性国有资产1.95万亿元，除此之外，还有丰富的自然资源。实施“大资产”统筹管理，是从党委、政府层面系统整合国有“三资”，并与“三保”、债务、投资有机衔接。一方面，挖潜存量，组织对全省行政事业性国有资产权属不清、权证不齐等问题进行“起底式”排查，联合有关部门集中化解历史遗留问题，为盘活利用打下基础。另一方面，拓展增量，探查新的价值增长点，开展数据资产全过程管理试点等。
11月19日，湖南省财政厅副厅长徐永健在湖南“十四五”答卷系列主题新闻发布会上表示，“十四五”期间，聚焦资源资产资金，深化国有“三资”清查处置与管理改革，通过“用、售、租、股、融”，累计盘活收入超3500亿元。
10月16日，湖北省省长李殿勋在武汉市调研国有“三资”管理改革并召开推进会上表示，深化国有“三资”管理改革、加快建设大财政体系，是提高国有经济运行效率的内在要求，也是应对当前稳增长、防风险、保民生的关键支撑。
近年来，随着税收收入增速的趋缓，盘活存量“三资”成为带动非税收入高增长的重要因素。比如，2024年全国一般公共预算收入21.97万亿元，同比增长1.3%。其中，税收收入17.5万亿元，同比下降3.4%；非税收入4.47万亿元，同比增长25.4%。财政部在2024年中央和地方预算执行情况报告中指出，2024年非税收入同比增长25.4%，主要是一次性安排中央单位上缴专项收益以及地方依法依规加大国有资源资产盘活力度，国有资本经营收入和国有资源（资产）有偿使用收入增加较多。
中央财经大学财政税务学院教授白彦锋对21世纪经济报道记者表示，“十五五”时期，盘活存量资产，与“政府过紧日子”有关。但是，更重要的是，经过改革开放以来多年来的发展和积累，我国公共部门积累和沉淀了大量优质资产，从促进财政科学管理、提高资源配置效率、增强财政可持续性的角度，有必要盘活存量资产，使之进入生产流通领域而非沉淀“睡大觉”。
财达证券常务副总经理胡恒松对21世纪经济报道记者表示，盘活“三资”主要目的，是实现国有资产保值增值，通过高效运营让沉睡资产产生持续收益，进而支持民生建设、产业升级等重点领域。当前，地方政府通过专项债券等合规渠道筹集的资金，资金使用的刚性约束较强，难以完全覆盖区域发展规划中的多元资金需求。
资产化背后的投资机遇
湖北大力推进国有“三资三化”工作，引发市场广泛关注。尤其是“资产化、证券化、杠杆化”的背后，无疑包含着很多投资机会。
湖北省省长李殿勋在武汉市调研国有“三资”管理改革并召开推进会上表示，要进一步深化认识，更加深刻把握“一切国有资源尽可能资产化、一切国有资产尽可能证券化、一切国有资金尽可能杠杆化”三项原则，更加科学运用“能用则用、不用则售、不售则租、能融则融”四种方式，进一步推动全省国有“三资”管理改革取得更大成效。
湖北财政厅相关负责人表示，在做好资产的确认、确权、确值的基础上，要加快推动“三变”转化。一是推动“分散变集中”。上线国有“三资”管控平台，统一调配分散在各领域的国有“三资”。二是推动“资源变资产”。鼓励各地深入挖掘各类资源潜能，形成更多可变现、可运营的资源。三是推动“资产变资本”。将适宜市场化运作的国有资产，按照产业相近、行业相关的原则注入国企，为资产资本化创造条件。
比如，湖北宜都市2024年将分散的276公里管网和污水处理厂所有权统一，并经第三方公司评估确值约12亿元，授权宜都市两江城市投资发展有限公司一体经营。该污水处理一体化项目吸引国开行授信融资5.5亿元，该信贷资金用于基础设施配套建设。
各地有不少类似的资产化、证券化、杠杆化的案例。比如，安徽省交控集团将高速公路资产注入上市公司，通过资产证券化方式盘活资产约48亿元；安徽省港航集团通过引入战略投资者提升港口运营能力，盘活存量资产超6亿元。
再比如，长沙市探索桥下空间利用，将湘府路大桥（西）等17座桥下空间纳入首批体育场地设施建设试点，公开招标运营单位，将“边角地带”变为“活力空间”——通过注入国有企业等方式，将经营性资产专业化、市场化运营，提升资产统筹能力和运营收益。郴州市鼓励民营企业参与污水处理特许经营权项目，2024年公开处置市第二、第四污水处理厂特许经营权，成功增加6.8亿元财政收入。
通过盘活存量资产来拓展新增投资，是扩大有效投资、拓宽民间投资渠道的重要方式。2022年5月，国务院办公厅对外发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》指出，有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环，对于提升基础设施运营管理水平、拓宽社会投资渠道、合理扩大有效投资以及降低政府债务风险、降低企业负债水平等具有重要意义。
胡恒松表示，国有资源的“资产化”，强调“精准确权、科学评估”，地方政府掌控的土地、矿产、公共服务设施等资源中，部分尚未纳入规范资产核算体系，通过专业评估将其转化为可计量、可监管的资产，是盘活上述国有资产的基础。在此过程中必须严守评估纪律，绝对杜绝损害国有资产权益的乱象。国有资产的“证券化”，是盘活沉淀资产的关键路径，多年来各级政府积累了大量厂房、管网、特许经营权等优质资产，通过 REITs、ABS等证券化工具，可实现资产流动性与收益性的双重提升。国有资金的“杠杆化”必须坚持“适度可控”底线，在十年化债取得阶段性成果的背景下，杠杆运用需紧扣项目收益能力，绝不能以扩大地方政府负债率为代价，更不能新增隐性债务。
胡恒松进一步指出，适合证券化的国有资产核心特征是“收益稳定、权属清晰、运营规范”，主要涵盖三大类：一是基础设施类资产，包括有稳定租金或收费收益的工业园区及标准厂房、仓储物流中心、高速公路、轨道交通等；二是公用事业类资产，如供水供电供气设施、污水处理厂、垃圾焚烧厂等具有特许经营权的资产；三是权益类资产，包括政府持有的特许经营权、知识产权、优质国有企业股权等。
白彦锋表示，国有资产、国有资源通常规模庞大，证券化可以给更多市场主体以投资机遇至关重要。当然，在这个过程中，也要防止“一刀切”，更多将能够带来可持续资金回报的国有资产进行证券化；在“资金杠杆化”等方面也要防止杠杆率过高，平稳、规范推进盘活存量资产的各项工作，防止其对地方财政可持续运作产生冲击或者造成隐患。
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