21世纪经济报道记者李莎 北京报道 近日，国务院以“深入推进以人为本的新型城镇化，着力构建城乡融合发展新格局”为主题进行第十七次专题学习，再次明确我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，人口结构、城镇体系、城乡格局等都在发生深刻变化，要根据不同城市的情况实施分类指导。
深刻认识新型城镇化的阶段性趋势性特征，是进一步增强新型城镇化工作针对性有效性的前提。
“城镇化发展阶段的转段、城市发展阶段的转段，其实是人口结构转段的结果。”在日前举行的“学习贯彻党的二十届四中全会精神研讨会暨《城市使命与新型城镇化》新书座谈会上，国家发展改革委发展战略和规划司原副司长、一级巡视员周南表示。
国家发展改革委发展战略和规划司原副司长、一级巡视员周南 主办方供图
周南首先回顾了农业转移人口总量的阶段性变化。她指出，从21世纪初开始，我国农民工总量保持较快增长，2000—2012年年均增量超1000万人。近几年农民工总量增速明显放缓，剔除疫情影响，2019年和2024年农民工总量较上年分别增长241万人和220万人，这已成为农业转移人口总量变化的常态。与过去相比，当前我们所面临的问题已发生变化，要对农业转移人口做更为细致的分析，才能针对性地开展工作。
基于这一判断，周南进一步对比分析了2012年与2024年农业转移人口三组数据的变化。
一是人口外出情况从“跨省远征”转向“就近安居”。2012年跨省流动的农业转移人口占比49.9%，到2024年这一比重下降至38.3%。其中跨省流动者以青壮年为主，更注重收入提升，作为城市建设主力军，其对稳定就业合同、公共服务可及性及权益保障的诉求显著高于上一代农民工。该群体是城市建设主力军，城市留住他们的意愿高，其诉求也更受关注。而省内就业群体年龄相对偏大，近年来这一群体规模持续增长，其核心诉求是低成本生活安置，如何更好满足这一需求需地方积极探索。
周南特别提到，“十五五”规划建议提出，科学有序推进农业转移人口市民化，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度。但政策落地仍需平衡农业转移人口对城市的贡献与城市成本增加的矛盾。
二是年龄结构从“年轻劳动力无限供给”转向“代际需求分化”。2012年农业转移人口平均年龄为37.3岁，50岁以上占比15.1%，30岁以下的占比36.8%；到2024年，平均年龄升至43.2岁，50岁以上占比大幅提升至31.6%，30岁以下占比则降至16.9%，年龄结构呈现显著反转。
这一变化对城市工作提出新的要求。一方面，新生代农民工对城市认同感更强，城市不仅要为其提供更优质的公共服务，更需从文化层面助力其更好融入城市；另一方面，步入中老年的第一代农民工（含部分第二代农民工）已开始逐步退出劳动力市场，城市要考虑不同就业岗位的具体情况，适当放宽对劳动力年龄的限制，更需着重考量其未来的生活保障问题，通过制度安排为其晚年生活提供更充分的支持。
三是性别结构中女性占比持续提升。2012年男性农业转移人口占比66.4%，女性占33.6%；2024年男性占比降至62.4%，女性则升至37.6%。12年间，男性占比下降4个百分点，女性占比持续上升。
这一变化既体现出以家庭为单位的农业转移人口增多，也反映出城市服务业发展对女性劳动力需求的上升。对此，需从侧重个人需求，转向更加关注家庭整体需求，如在住房保障等领域强化支持。同时，女性占比提升，也要求城市针对其特点加强职业技能培训，更好适配岗位需求。
综合分析这些数据，周南强调，在人口与城市进入存量时代后，城镇化不能简单复制过去的经验，要想更多办法让农业转移人口不仅进得来、留得下，还要过得好、有选择，切实提高城镇化质量。
“城镇化进入稳定发展阶段，本质是从‘关注人的数量’转向‘关注人的质量’乃至‘人的命运’的新阶段。”周南总结道，这一阶段要求开展精细化的群体画像研究，洞察不同群体的差异化需求并有效回应，唯有如此，才能真正推动城镇化向更健康的新发展阶段迈进。
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