南方财经全媒体集团全国两会报道组王峰 北京报道 在数字时代，共享经济蓬勃发展。互联网技术改变了企业的商业模式，在产生网约车平台、外卖平台的同时，也产生了大量如网约车司机、外卖骑手等“新就业形态劳动者”。
《中国共享经济发展报告（2021）》提出，我国就业形势总体稳定并好于预期，也得益于共享经济发展提供了大量灵活就业岗位。据统计，我国目前新就业形态劳动者的人数已超过2亿人。2024年我国快递业务量突破1700亿件，连续11年稳居世界第一。
我国新就业形态取得了长足发展，新就业形态劳动者正成为中国特色社会主义现代化强国建设征程上的一支新的产业大军。但同时，当前新就业形态劳动者的法律保障问题突出，要及时跟上研究，把法律短板及时补齐，在变化中不断完善。
全国人大代表、中国人民大学法学院教授汤维建在接受21世纪经济报道专访时表示，我国有必要制定一部独立的新就业形态劳动者权益保障法，为这支新的产业大军提供基本的法律保障。
新就业形态劳动者法律保障不足
《21世纪》：平台经济、共享经济出现的时间并不长，但迅速形成了很大规模的新就业形态劳动者群体，且面临一定的劳动权益保障问题，主要有何体现？
汤维建：新就业形态劳动者面临着多重困境，亟待法律调整。
一是工作环境面临“易被侵权”困境。在新就业形态下，平台企业采用诸如自营、代理商、众包等多种用工模式与劳动者发生事实上的劳动关系，而这些关系纵横交错致使实践中对其法律性质的认定往往陷入困境。平台企业规避法律调整的问题也客观存在。例如，平台企业采用外包等形式将自己的用人者责任予以形式上的隔离，但同时事实上也控制着用工的过程。平台垄断“算法”，随意调整单价，侵权不露痕迹。平台企业在用技术掌握劳动的过程中，过度收集新就业形态劳动者个人数据权益用作生产要素，侵犯着新就业形态劳动者的个人数据权益。
二是法律保障显著不足。现有的劳动法是针对传统的固定劳动关系而制定的，无法适应平台经济的发展需要，导致劳动基准保障无法有效涵盖平台用工。例如，大量的新就业劳动者未能参加职工社会保险，一旦发生意外事故或者患上职业病，则难以获得相应的社会保障待遇。
三是现行的行政管理体制难以有效保障新就业形态劳动者的权益。新就业形态劳动者缺乏博弈和议价的能力，加剧了新就业形态劳动者的困境。而劳动监察部门因权力分散、执法力度限制等多方面因素的影响，也无法对平台企业侵害新就业形态劳动者合法权益的行为进行有效规制。
四是新就业形态劳动者面临司法保障不足的困境。由于新就业形态下的劳动法律关系在法律属性上不够明确，因而往往导致劳动者投诉无门，多元化纠纷解决机制尚未充分发挥对新就业形态劳动者进行保障的作用。单一的劳动者难以进行有效的证据收集和低成本维权，法律援助难以满足实际需要。目前的劳动仲裁体制实行“一裁两审制”，纠纷解决过程漫长、诉讼成本高，仲裁与司法的衔接机制尚存堵点。团体诉讼制度以及公益诉讼制度尚未发挥出充分的保障新就业形态劳动者合法权益的制度性功能，检察机关的法律监督有待进一步加强。
纳入法治化轨道全面系统规范
《21世纪》：有关部门在保障新就业形态劳动者权益方面制定了哪些政策，这些政策与法律所能发挥的作用有何区别？
汤维建：近年来，我国相关部门对新就业形态劳动者权益保障问题已密集出台多个文件采取了因应举措，在相当大的程度上改善了新就业形态劳动者的就业执业状态。例如：人力资源社会保障部等八部门发布《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，中华全国总工会发布《关于切实维护新就业形态劳动者劳动保障权益的意见》、《关于推进新就业形态劳动者入会工作的若干意见(试行)》，人力资源社会保障部办公厅等六部门发布《关于加强新就业形态劳动纠纷一站式调解工作的通知》，人力资源社会保障部办公厅发布《新就业形态劳动者劳动合同和书面协议订立指引（试行）》、《新就业形态劳动者休息和劳动报酬权益保障指引》、《新就业形态劳动者劳动规则公示指引》《新就业形态劳动者权益维护服务指南》等。然而这些文件尽管对新就业形态劳动者权益的政策保障起到了积极的推动作用，但其均不具有强制性的法律约束力，并没有从法律层面上解决该问题。因此，当务之急便是制定相关法律，将新就业形态劳动者的权益保障问题纳入法治化轨道进行全面系统、依法有效的调整和规范，以弥补劳动法等相关法律供给不足的缺陷。
《21世纪》：新就业形态所依附的部分共享经济业态尚处在发展演变过程中，甚至有的业态还没有找到明确的商业模式。对于新就业形态劳动者权益保护，也有观点认为一步到位地实行全方位保护还不现实，建议分步骤逐步加强。这些观点对于制定新就业形态劳动者权益保障法是否会有影响，即立法条件是否已经成熟？
汤维建：制定一部专门针对新就业形态劳动者权益保障的法律条件已基本趋于成熟，这方面的政策支持以及司法实践经验已基本能够支撑。制定该法律需要综合考虑各种因素，例如平台企业的运营模式、社会保障体系的适应性以及劳动者的实际需求等。这需要立法者进行深入调研和广泛征求意见，以确保法律的针对性和可行性。同时，政府、平台企业、劳动者以及社会各界需共同努力，加强合作与沟通，共同推动新就业形态劳动者权益保障法的制定与实施。
新法要认定新就业形态劳动者身份
《21世纪》：我国已经颁布了多部劳动关系法律，保障新就业形态劳动者权益立法为何要“另起炉灶”？
汤维建：新的劳资关系模式需要新的保护。我国通过制定劳动法、劳动合同法、社会保险法、劳动争议调解仲裁法等法律法规，为劳动者建立了一整套严密管用的保障制度体系，然而如果将“新就业形态”关系全部直接纳入到现行劳动法体系中，容易引发用工成本提高、劳动力市场灵活性不足等问题。
在新就业形态模式下，企业通过建立互联网平台吸引劳动者，但平台不直接对劳动者进行指挥、监督、管理，往往只是发挥了“信息媒介”的作用。平台与劳动者之间没有传统劳动关系中的人格从属性、经济从属性和组织从属性，一般也没有签订劳动合同，双方之间仅有合作协议来约定业务提成、报酬发放等内容。平台劳动者面临着与传统劳动者不同的风险，他们需要一种量身定制的法律保障。相比较而言，不将新就业形态下形成的劳动关系硬性纳入现行劳动法等法律中加以调整，而采取单独特别立法的模式对其进行调整更加适合。
《21世纪》：对建议制定的新就业形态劳动者权益保障法的立法框架与具体条款有何设想？
汤维建：我建议，新就业形态劳动者权益保障法可以包括“总则”“权益保障”“公共服务”“保障机制”“附则”等内容。该法律应主要涵盖新就业形态劳动者的基本权益、劳动条件、劳动保护、社会保障、争议解决等问题。该法律首先要解决的问题是新就业形态劳动者的身份认定问题，应当根据劳动者对平台的依赖程度、工作内容的控制程度、劳动报酬的支付方式等因素，综合判断劳动者与平台企业之间是否存在劳动关系。
《21世纪》：保障新就业形态劳动者权益，完善相关法律制度体系，还可以从哪些方面着手？
汤维建：除了制定新就业形态劳动者权益保障法，还需要制定、修改相关法律，为新就业形态劳动者提供配套保障。
一是修改劳动法等相关法律，做好与新就业形态劳动者权益保障法的法律衔接。新就业形态劳动者权益保障法与劳动法等法律之间是特别法和一般法之间的关系，在特别法无规定时，可以适用一般法的规定，从而在法律体系上使新就业形态劳动者权益保障法与劳动法等法律实现无缝对接和协调衔接。
二是在检察公益诉讼法中加入新就业形态劳动者的检察保护条款。在目前正在制定的检察公益诉讼法中，明确将涉及平台企业算法侵权、个人信息侵权、格式合同侵权、删改数据侵权、规避法律侵权等纳入立法中作为检察机关提起公益诉讼的适用对象。
三是修改工会法，扩大其适用范围。将新就业形态劳动者纳入工会法中进行调整和法律保护；修改工会法第50条，规定：工会对违反法律规定侵犯新就业形态劳动者合法权益，涉及公共利益的，有权向人民法院提起公益诉讼；工会提起公益诉讼的，人民检察院可以根据情况支持起诉；工会应当提起公益诉讼而不提起公益诉讼的，人民检察院应当向人民法院提起公益诉讼。
四是修改社会保险法，扩大其适用对象和范围。通过修改社会保险法，将新就业形态劳动者的保险问题予以明确规定，包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等。确保新就业形态劳动者在遭遇风险时能够得到社会保障的支持，减轻其经济负担。
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