21世纪经济报道记者李莎 北京报道 近日，国务院正式批复《武汉市国土空间总体规划（2021—2035年）》。
据自然资源部消息，至此，超大特大城市的国土空间总体规划已全部由国务院批复，标志着我国重点城市未来发展的空间蓝图已经绘就。当前，全国省、市、县各级国土空间总体规划编制审批工作基本完成，国土空间规划工作进入全面实施阶段。
首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院二级教授、博士生导师安树伟向21世纪经济报道记者表示，获批的超大特大城市国土空间总体规划明确了到2035年各个城市的“三区三线”，这也意味着至少到2035年，这些城市开发建设不能突破城镇开发边界，避免城市“摊大饼”式盲目建设的冲动，推动城市集约化发展，对城市发展发挥空间约束的作用。
国家发展改革委国土开发与地区经济研究所综合研究室主任，研究员贾若祥向21世纪经济报道记者表示，超大特大城市是我国集聚人口和产业的主要空间载体，人口和经济密度都很高，超大特大城市国土空间总体规划的全面获批，标志着我国城市化进程进入以高水平互补、精细化治理、高质量发展为突出特点的阶段。
从国家中心城市到区域中心城市
在国务院批复的超大特大城市国土空间总体规划中，各城市的定位关注度颇高，比如天津、重庆和广州为“我国重要的中心城市”，武汉为“中部地区的中心城市”，西安为“西部地区重要的中心城市”，昆明为“面向南亚东南亚的区域性中心城市”，青岛被称为“沿海重要的中心城市”。
中国城市经济学会副会长、长江经济带智库联盟秘书长秦尊文向21世纪经济报道记者表示，2005年原建设部提出国家中心城市的概念，2010年《全国城镇体系规划（2010—2020年）》发布，明确提出北京、天津、上海、广州和重庆这5个国家中心城市的定位。武汉、郑州、成都、西安等地也陆续提出建设国家中心城市的目标。
如2016年5月，《成渝城市群发展规划》印发，提出成都要“以建设国家中心城市为目标”；2016年12月，《促进中部地区崛起“十三五”规划》发布，明确提出“支持武汉、郑州建设国家中心城市”；2018年2月，《关中平原城市群发展规划》印发，提出“建设西安国家中心城市”。
在秦尊文看来，“建设国家中心城市”是武汉、郑州等地的奋斗目标，而获批的超大特大城市国土空间总体规划将这些城市列为区域的中心城市，则更强调现状，更符合近期各地的实际情况。“但这并不意味着这些城市不能继续将建设国家中心城市作为奋斗目标。”秦尊文说。
其中武汉具有一定特殊性。在城市定位中，郑州为“中部地区重要的中心城市”，西安和成都为“西部地区重要的中心城市”，南京为“东部地区重要的中心城市”，而武汉则是“中部地区的中心城市”，并没有加上“重要的”修饰。
实际上，1995年编制完成的《武汉市城市总体规划(1996-2020年)》明确武汉的城市性质为“我国中部重要的中心城市”，2011年《武汉市城市总体规划(2010-2020年)》发布，武汉的城市性质调整为“我国中部地区的中心城市”。
安树伟则认为，在获批的超大特大城市国土空间总体规划中，武汉等城市的定位为区域中心城市而非国家中心城市，并不会对规划期内城市的发展带来太大的影响。学术界对“国家中心城市”的概念一直存在争议，从实际来看，北京作为全国政治中心，对全国均有影响。但除此之外，很难确定哪个城市的影响范围能够影响和辐射全国。
整体来看，贾若祥表示，超大特大城市国土空间总体规划对城市的定位既有一定的历史延续性，又体现了与时俱进性，充分体现了从全局谋一域和以一域为全局添彩的理念。即从中国式现代化建设的宏观视野和全国发展的大局中进一步明确超大特大城市的历史使命，同时又紧密结合城市的优势所长，便于这些城市在发展中进一步锻长长板，挑好大梁，加快形成优势互补高质量发展的经济布局。
城市功能的想象空间
在获批的国土空间总体规划中，对武汉功能的表述为“发挥中部经济中心、科技创新中心、商贸物流中心、对外交往中心以及长江中游航运中心等功能”。
对此，秦尊文认为，获批的城市国土空间总体规划在表述超大特大城市的功能时，提出五项功能的城市并不多，而武汉“科技创新中心、商贸物流中心、对外交往中心”的表述，并未限定地域，说明武汉城市功能进阶提升还有发展空间。
与之类似，杭州的功能中包括“先进制造业基地”，并未像沈阳、东莞、佛山那样明确提出“全国先进制造业基地”的功能，也不像郑州那样明确“中部先进制造业基地”的功能。
秦尊文分析认为，从全国来看，杭州传统的制造业并不强势，但杭州智能机器人产业等先进制造业发展势头迅猛，在城市功能表述中未明确限制地域，也为未来杭州冲击“全国先进制造业基地”留有空间。
另外，记者注意到，在国土空间总体规划中，一些城市的部分功能相同。比如郑州和长沙均有“中部先进制造业基地”的功能，郑州和深圳均有“对外开放门户”的功能，西安、昆明和杭州均有“国际旅游目的地”的功能。
贾若祥表示，我国国土面积广阔，城市作为我国集聚人口和集聚产业的主要空间载体，城市功能定位是针对城市未来发展的宏观定位，因此在城市功能中存在部分重叠是很正常的，比如同样是先进制造业基地，但制造业又有很多细分行业，尽管在宏观上看一样，但在行业细分上相互之间有着差别。
秦尊文认为，超大特大城市间虽然有功能的重叠，但其间有独特的细分行业，能够进行差异化竞争。比如虽然郑州和长沙均定位为“中部先进制造业基地”，但郑州主要发力装备制造、电子信息产品制造、农副产品加工等领域，而长沙主要从事工程机械、汽车及零部件、新材料等方面工作。另外，超大特大城市之间既要差异化竞争，也要实现协同发展，比如智能机器人攻关、算力应用等新赛道需要城市间通力合作才可以完成。
安树伟表示，正常情况下，从经济角度来看，超大特大城市不会出现同质化竞争或“内卷式”竞争。这些城市的定位即使有相同的方面，但在这一定位下还包括了很多差异化的领域。
超大特大城市引擎带动区域发展
2018年，党中央、国务院作出改革部署，将原分属不同部门的主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、海洋功能区划等空间规划职责统一整合到自然资源部，由其负责建立国土空间规划体系并监督实施，推进实现“多规合一”。
安树伟表示，国土空间规划的核心内容是“三区三线”，“三区”指的是城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区，“三线”指的是耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界。
安树伟指出，获批的超大特大城市国土空间总体规划主要有两大出发点。一是要守好自然生态安全边界，确保粮食安全、生态安全和公共安全等，树立底线思维。二是在加强国土空间支撑、推动优化区域经济布局、引导人口产业等要素方面，要强化集约、集聚发展。
贾若祥表示，超大特大城市是我国集聚人口和产业的主要空间载体，人口和经济密度都很高，超大特大城市国土空间总体规划的全面获批，标志着我国城市化进程进入以高水平互补、精细化治理、高质量发展为突出特点的阶段。超大特大城市国土空间总体规划通过进一步明确城市定位，促进了我国超大特大城市功能上的高水平互补，便于加快形成多中心支撑、多层次联动、网络化发展的城镇化格局。
安树伟表示，城市的发展方向一般是从中心城市到都市圈，再到城市群，都市圈强调同城化发展，城市群锚定一体化发展。从中心城市演化到都市圈或是城市群的过程中，中心城市需要发挥辐射带动作用，而这一作用的发挥，取决于三个要素：中心城市自身的辐射带动能力、外围城市和地区的承接能力、核心城市和外围地区的要素流通渠道是否畅通。
安树伟进一步指出，中心城市发展向都市圈、城市群发展的过程中，中心城市的核心任务是总部、研发、产品设计、培训，并且负责批发零售、售后服务、营销、商标广告管理、技术服务等工作，主要是“抓两头”，而中间加工制造环节则由周边中小城市完成。只有在较大区域内形成产业链分工的格局，中心城市才能带动外围地区发展。
在安树伟看来，超大特大城市就是都市圈、城市群的中心城市。超大特大城市国土空间总体规划获批，将会对中心城市、都市圈、城市群等经济发展优势区域的发展产生较大促进作用。国土空间规划是对构建支撑新发展格局的国土空间体系的重要部署，将有助于超大特大城市更好发挥辐射带动作用。
秦尊文表示，城市国土空间总体规划为各城市在未来一段时间的发展提供行动指南，超大特大城市国土空间总体规划获批，在超大特大城市土地规模控制、人口管理、产业引导等方面具有重要作用。
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