评论丨应提早布局我国碳市场升级改造
徐长春(中国国际经济交流中心研究员)
毕成良(中国国际经济交流中心助理研究员)
2023年11月30日至12月12日，《联合国气候变化框架公约》缔约方会议第28届会议(COP28)在阿拉伯联合酋长国迪拜举行。《联合国气候变化框架公约》于1994年3月21日生效，旨在防止人类对气候系统的“危险”干扰，至今公约已获得198个国家批准。自2015年第21届联合国气候变化大会通过《巴黎协定》以来，后续的气候大会一直围绕着实施其主要目标展开：把全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于2℃之内，并努力将气温升幅限制在工业化前水平以上1.5℃之内。
本次会议首次盘点《巴黎协定》签署以来的气候防范行动并对盘点结果做出紧急响应；会议呼吁，团结一致，更广泛地参与气候防范行动，不仅缔约方政府要加大参与力度，民营企业更要创新性地商业参与防止气候变暖行动，推动传统经济发展模式向绿色低碳经济模式转型。这意味着气候变暖防范行动将更加强调全民参与，特别强调市场主体的商业参与。所以，面向未来，我国应提前布局，更加重视气候变暖防范行动的市场机制建设，推动我国碳市场体制机制的改造升级。
碳市场已成为影响各国贸易利益的新增机制
碳市场体制机制起源于全球应对气候变化行动的广泛实践。碳税是在碳约束条件下对碳排放主体征收的税金，通过征收这些税金把市场主体因碳排放而外溢的成本内部化，从而使其生产的产品体现其真实价格，推进市场主体在追求利润最大化的过程中达成碳减排的结果。这是在碳约束条件下的生产成本核算方式，是生产过程增加了碳成本的结果。
碳关税是碳约束条件下生产的产品在跨境流动时被征收的特殊税金，是以两个经济体的碳价格差为基础的税收，意在保证两个经济体市场主体竞争的公平性，间接也起到推进市场主体温室气体减排的作用。关于碳税和碳关税的实践，是从应对气候变化行动的发源地――欧洲开始的。为应对全球气候变化，上世纪90年代起，芬兰、挪威、丹麦等北欧国家开始征收碳税。随后，欧盟也开始采取此类型的措施，还为此建立了专门的碳排放交易系统，为严格控制碳排放增长提供了支撑平台。2005年，欧盟碳排放交易系统开始运作，帮助当时的发电厂和工厂实现碳减排37%。其实，除欧盟外，2017年我国也推出了碳排放权交易市场，是当时世界上最大的此类机制之一，首批纳入覆盖的超2000家电力企业碳排放量超过40亿吨。
而碳关税问题的产生，是为了解决因碳税而产生的“碳泄漏”问题。欧盟对碳税的征收促使企业从欧盟转移到其他温室气体减排要求相对宽松的地区，或通过进口替代本地生产。这就造成欧盟以外地区的碳排放量增加，也就是相对欧盟“碳泄漏”了。随着国际贸易中的“碳泄漏”问题的发现，欧盟2021年提出碳边境调节机制(CBAM即“碳关税”)，探讨对进口产品征收碳关税问题，以堵住泄漏的窟窿。2023年4月，欧洲议会通过了欧盟CBAM法案；2023年5月，该法案正式生效。目前，CBAM已进入试运行阶段，2025年12月31日前为过渡期。
碳市场体制机制的推广，虽然可能还面临着各种各样的障碍，但是推广前景应该是光明的。由于碳税和碳关税都是将生产商外溢的成本内部化的措施，把生产者、消费者的利益与碳排放直接挂钩，使得温室气体减排行动不再是与生产者无关的政府公共政策行动。无论是从经济学理论，还是从气候治理的实践来讲，碳税和碳关税措施都是能够推动温室气体减排的有效措施。如果说有什么美中不足的话，就是该措施在处理不同国家气候问题历史欠账和现实减排责任上尚有不足，有可能引发贸易不公。但是，国际社会可以参照“共同但有区别的责任”原则处理不同国家商品的碳关税问题，适应WTO规则里面有关歧视性原则、最惠国待遇原则和国民待遇原则的要求，解决发达国家与发展中国家在气候问题上的利益均衡与公平正义问题。所以，理论上来讲，碳市场体制机制具有光明的推广前景。
碳市场政策正成为撬动各经济体国际贸易利益的杠杆。根据欧盟CBAM法案，在2025年12月31日前的过渡期内，进口产品无需缴纳碳关税，但需上报碳排放量。过渡期结束后，进口产品就要依据法律规定缴纳碳关税。欧盟的进口商品每吨碳排放价格与欧盟碳市场配额价格相挂钩。这样，只有加入(或链接)欧盟碳市场国家的商品进入欧盟才能豁免碳关税；对已经采取严格气候政策的出口国，在本国已缴纳的碳排放成本也可抵扣各种显性或隐性的碳成本。但就眼前的现实情况来讲，没有实行碳税和碳关税等气候市场经济体制机制的经济体，就将面临在进口国征收碳关税的问题，也就是说，出口国政府面临碳关税被进口国政府拿走的困境。可见，是否施行碳市场政策正在实质性地影响各国的经济利益。所以，碳市场政策正越来越成为各国关注的焦点。
全球气候治理面临严峻形势
在《联合国气候变化框架公约》缔约方第28次大会召开的前夕，联合国环境规划署连续发布了三份权威报告，向国际社会展示气候变化国际治理面临的严峻形势。
首先，目前全球应对气候变化所需项目的规划、融资及其实施力度仍然不足以抑制气候恶化的趋势。联合国环境规划署11月2日发布的《2023年适应差距报告》指出，目前发达国家筹集的环境资金规模远远不能满足发展中国家适应气候变化所需资金的需要。实际筹集额度仅为发展中国家所需适应资金的十分之一到十八分之一。这严重制约了发展中国家温室气体治理行动，是气候变暖的重要原因之一。
其次，化石燃料消费仍在以高于控制大气温度升高所需限额的规模在增长。联合国环境规划署11月8日发布的《2023年生产差距报告》指出，虽然各缔约方在《巴黎协定》中都有了庄严的气候承诺，但顶级化石燃料生产商仍计划进行更多开采。各国政府计划在2030年将化石燃料的产量提高一倍，超过了控制升温1.5℃所需的化石燃料消费规模限制。
第三，当前气候治理的结果与治理目标的差距在加大。联合国环境规划署11月20日发布的《2023年排放差距报告》发现，除非各国采取行动兑现在《巴黎协定》中的2030年承诺，否则以现有的排放力度推进气候治理，世界气温将比工业化前水平上升2.5℃-2.9℃。如果要分别实现《巴黎协定》设定的2℃和1.5℃的目标，预测各缔约方2030年排放量必须至少减少28%和42%。可见，全球当前应对气候变化的政策力度还远远不够，治理压力巨大。
温室气体排放治理问题是事关人类命运的战略问题，这意味着各缔约方必须立足现实加大温室气体排放控制力度，否则人类生存与发展的成果可能因气候变化的效应而被“一票否决”。联合国秘书长古特雷斯在排放差距报告发布后表示，“我们知道1.5摄氏度的目标仍然有可能成为现实。这需要铲除气候危机的有毒根源：化石燃料，需要公正、公平的可再生能源转型。”面向不久的将来，人类生产生活方式的绿色低碳转型约束力会越来越大，《联合国气候变化框架公约》缔约方第28次大会实际正成为推进碳市场机制推广的推进器。所以，如果我国提前布局自身的碳市场升级改造工作，那将是顺应历史潮流的理智之举。
不断完善我国碳市场，推动经济转型
面对人类越来越清晰的温室气体排放治理战略走向，我国应顺应历史的潮流，从人类利益出发谋划自身发展。一是从战略高度理解和看待“双碳”战略，推进国家发展战略由传统发展模式向绿色低碳发展方式转型。具体包括，从改变国民经济结构入手，打造以绿色为基础的国民经济体系；调整国民经济结构，着力提升绿色能源、绿色经济在国民经济中的比重，把国民经济发展重心转到低碳经济上来，抢占低碳经济制高点。
二是从战术上行动起来，升级改造碳市场体制机制，务实推进我国绿色低碳发展战略，提前占据全球产业绿色发展的高地。市场的主体是企业，社会的基本细胞是人。我们要立足经济和社会基本主体的原动力，建立社会成本内部化的体制机制，切实把减少温室气体排放的理念转化为具体的个体行动，推动建设低碳经济结构的战略构想切实转变为现实图景。
当前，落实“双碳”战略、应对全球气候变化最重要的工作之一，就是要在已有碳市场的基础上，选择有撬动作用的关键支点，提早布局我国碳市场的升级改造，推进我国经济转型，实现高质量发展。
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