21世纪经济报道记者张梓桐 李玉敏北京报道
3月5日，第十四届全国人民代表大会第二次会议开幕，国务院总理李强作政府工作报告。
21世纪经济报道记者注意到，在政府工作报告中，“区域协调发展”“数字经济”以及“新型消费”等内容成为备受外界关注的重点所在。
政府工作报告还提到，培育发展县域经济，补齐基础设施和公共服务短板，使县城成为新型城镇化的重要载体。
开幕会后，21世纪经济报道记者对全国政协委员、上海交通大学中国发展研究院执行院长陆铭进行了专访。在他看来，我国已步入以服务业为主导的消费城市时代，随之而来的是居民对高品质、多样性和个性化服务的需求不断攀升。在这一背景下，我国应该大力促进数字技术和实体经济深度融合，强化线上赋能与线下空间体验，增强消费城市的内驱力。
（全国政协委员、上海交通大学中国发展研究院执行院长陆铭，受访者供图）
老城更新和新城提挡双轮驱动
《21世纪》：今年的政府工作报告提到，“推动城乡融合和区域协调发展，大力优化经济布局。深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略，把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来，加快构建优势互补、高质量发展的区域经济格局。”你认为这一表述背后的涵义有哪些？
陆铭：我觉得这一表述顺应了我国当前在区域协调发展领域的一大趋势——随着生产要素的自由流动、全国统一大市场的建设，当前我国的经济活动和人口正在向少数地区集中，且这种趋势在本质上有利于经济高质量发展，也有利于地区之间的共同富裕。但与此同时，当前的确面临一个较为尖锐的矛盾是很多大城市中仍然有相当高比例的外来人口，虽然他们在当地就业、居住，但是没有获得本地的城镇户籍。
基于这种情况，未来一方面要通过户籍制度改革加快这部分人口的市民化进程。另一方面，对于没有获得户籍的人口，要加快公共服务的均等化。在城镇化进程当中，我们还要大力发展服务业，特别是生活服务业，从而为教育水平并不高的劳动者创造就业机会。总体来看，在新型城镇化进程中，如果能够推动服务业的发展，就能够保障城镇每年再迎来大约1200万的新增就业，促进共同富裕。
《21世纪》：今年政府工作报告提出，“着力扩大国内需求，推动经济实现良性循环。从增加收入、优化供给、减少限制性措施等方面综合施策，激发消费潜能。培育壮大新型消费，实施数字消费、绿色消费、健康消费促进政策。”在你看来，今年我国各地如何以城市更新为抓手助推消费城市建设？
陆铭：首先，我们要打造具有“八爪鱼式”特点的都市圈空间形态，强化都市圈消费一体化发展新格局。建议根据未来人口的实际空间分布规划人口和土地，构建紧密连接中心城市与周边中小城市的通勤圈和游憩圈。在空间布局上，我国大城市的规划和相关政策制定，需要突破城市行政管辖边界的限制。建议准确把握都市圈消费一体化和消费协同发展、分工互补的未来趋势，从孤立型的“太阳系”式空间布局转变为中心城区和外围紧密连接的“八爪鱼”模式。同时，都市圈内的核心城市应依托全球化、四通八达的综合性立体交通网络，以及与商业消费空间相配套的城际间高铁、轨道交通、市政交通等公共交通体系，发挥人口密度梯度发展对消费分工的积极作用。
其次，要通过老城更新和新城提挡双轮驱动，强化消费城市的发展动力。城市更新和新城提质的关键在于以人为本，而密度是关键因素。对于老城更新，应通过站城融合发展来提升城市能级和改善民生。将站城一体化开发的TOD发展模式深度融入都市圈轨道交通沿线的城市更新中，重塑城市发展格局，打造“轨道上的城市”。要顺应人口向中心城市、中心城区集聚的趋势，加强廉租房、公租房等保障性住房的“向心布局”。
进一步明确新老业态的不同定位
《21世纪》：围绕数字经济，今年的政府工作报告提出，大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力。深入推进数字经济创新发展，制定支持数字经济高质量发展政策，积极推进数字产业化、产业数字化，促进数字技术和实体经济深度融合。你认为，今年我国如何进一步推动数字经济高质量发展？
陆铭：首先，制度设计应以促创新促发展为导向，慎重出台“收缩性政策”。因而，我们应尊重市场规律和平台经济发展规律，给予新兴产业以政策空间。以直播电商为例，作为新兴业态，直播电商与传统货架电商有着明显的区别，希望在规范行业发展的过程中，不将直播电商与传统的货架电商、广告营销等业态一概而论，进一步明确新老业态的不同定位，帮助企业划分厘清直播营销中各方主体和法律关系，同时在监管政策制定中以保护消费者合法权益和规范行业发展作为依归，坚持包容审慎原则，保持行业政策预期的稳定和一致性。
此外，要加强中央指导，促使地方政府数字经济产业政策立足于当地比较优势。其中，前沿性的数字经济更多由市场推动，客观上集中在少数城市和少数企业，普惠性的数字化转型则由政府和企业共同推动，政府更多提供基础设施，并为城市和企业的数字化转型提供支持，企业自主选择数字化转型模式与路径。地方政府在制定数字经济产业政策时，必须紧密结合当地实际情况，充分考虑地方特色、资源禀赋、市场需求以及产业基础等多方面因素。通过深入调研和分析，制定出具有可操作性的产业政策，明确发展目标和方向，以构建产业生态为抓手，推动数字经济规划与实体经济现状深度融合。同时，在中央和省级层面应该对相关政策的执行情况进行评估和监督，增强地区间的政策协调性，避免项目盲目上马、资源浪费以及低水平重复建设等问题。
线上活动的繁荣与线下人口密度紧密相关
《21世纪》：新经济形态催生新就业形态，你认为这些新就业岗位的出现对城镇化有怎样的促进作用？应该如何看待这些新业态？
陆铭：一方面，在当前的信息科技进步过程中，出现了很多与传统雇佣关系不一样的业态，有的就业岗位非常接近于自我雇佣，这就对我国相关法律法规的及时调整提出了新要求。另一方面，线上活动的繁荣程度与线下实体店所依赖的人口密度紧密相关，因此不能将线上线下对立起来，他们之间是相互促进的。
但值得注意的是，社会环境方面也需要对新经济形态需要增进理解。人们对于技术的强大和算法的“黑箱”依然有较深的误解，劳动者“被困在”系统中、技术是否“作恶”等猜测被持续扩大。而实际上，以百万级骑手的调配为例，必须通过算法来提高效率，所谓算法控制骑手并不是强控制，更是一种技术支持，有经验的骑手不需要严格执行算法提供的配送顺序和路线，而是可以自主规划。相比之下，技术充分运用对提高生活便利度、创造就业、促进消费等产生的社会价值却很容易被忽视。
《21世纪》：如何对这些新业态的就业做好规范治理与发展？
陆铭：在新就业形态相关问题上，需要以全国统一大市场的认知思维来主导地方上的治理理念。尤其是在规范性问题上，各地对新业态、新模式的治理要求各行其政，在相关基础权益保障规范性要求上有根本差异，如关于新业态的职业伤害保障，目前各省市存在商业保险、单工伤保险和新型职业伤害保险等多种思路；同时忽视了平台经济运行所具有的跨区域性、全国规则一致性和技术驱动性的基本特征，无法形成针对新业态市场基础制度的规则统一。
（本报记者卜羽勤对此文亦有贡献）
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