21世纪经济报道记者柳宁馨 报道
10月28日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）全文公布。
（资料图）
《建议》提出，区域协调发展是中国式现代化的内在要求。发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略叠加效应。围绕区域发展提出5方面重点任务：增强区域发展协调性、促进区域联动发展、优化国土空间发展格局、深入推进以人为本的新型城镇化、加强海洋开发利用保护。
在增强区域发展协调性方面，《建议》提出促进东中西、南北方协调发展。这也是“促进南北方协调发展”首次被写入五年规划建议。
在促进区域联动发展方面，《建议》强调推进跨区域跨流域大通道建设，强化区域基础设施互联互通，也提出拓展流域经济等模式。“流域经济”是首次被明确提出，预计“十五五”期间会有相关规划出台。
“十五五”规划建议也定调了城市群发展方向。《建议》提出，加强重点城市群协调联动发展，推动长江中游城市群等加快发展。“推进超大特大城市治理现代化，加快城市群一体化和都市圈同城化”也是首次被写入五年规划建议。
华东师范大学城市发展研究院院长曾刚在接受21世纪经济报道记者采访时表示，系统协调成为“十五五”时期区域战略的重要方法论，中国式现代化被确立为区域战略的核心目标，所有区域政策、资源配置、考核评估都要围绕这个核心目标展开。区域战略的价值在于战略性、前瞻性，达成共识，服务于国家大局，而非地方竞赛。
中国区域经济学会副会长、中国社科院工业经济研究所研究员陈耀在接受21世纪经济报道记者采访时表示，“叠加效应”是五年规划建议中首次提出，意味着把中央陆续提出并在党的二十大形成的整体的区域“四大战略”，在“十四五”基础上进一步纵深推进，发挥它们协同互促的叠加效应。在他看来，区域协调发展是覆盖全部国土的总体战略，其余三大战略服从并服务于这一总体目标。
陈耀认为，区域发展战略追求均衡、效率、生态、安全四大目标，“‘十五五’要在‘十四五’基础上，把这四大目标通过四大战略的叠加效应一并落实，形成推进中国式现代化的区域路径。”
东中西、南北方协调发展
在增强区域发展协调性上，《建议》提出，扎实推动西部大开发形成新格局、东北全面振兴取得新突破、中部地区加快崛起、东部地区加快推进现代化，促进东中西、南北方协调发展。
中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所副研究员金田林认为，四大板块，也就是东部、中部、西部、东北，构成“面”上的统筹，着眼的是南北、东西长期不平衡的基本国情，解决发展的整体性与均衡性，为“点”上的动力源提供广阔经济腹地和战略纵深。点与面互为支撑，二者在“十五五”期间相互协调、推动。
东、中、西、东北四大板块自“十一五”定型，历经“十二五”、“十三五”、“十四五”，到“十五五”仍在纵深推进，但每个板块被赋予新的时代内涵。
陈耀解释道，对新时代西部大开发的定位是形成新格局，“十五五”时期将进入扎实落地阶段，新格局就是“两大一高”：大保护——守牢国家生态安全屏障；大开放——依托共建“一带一路”把西部推向开放前沿；高质量发展——把生态优势和开放优势转化为内生动力。
对东北全面振兴的关键表述是取得新突破。陈耀认为，新突破的核心使命就是维护国家五大战略安全：国防安全、粮食安全、产业安全、能源安全、生态安全，振兴成效要用这五大安全能力的提升来衡量。
在陈耀看来，《建议》对中部地区定位十分清晰，新时代加快崛起的抓手仍是“三个基地一个枢纽”：全国重要粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地，加上综合交通运输枢纽。“十五五”时期，中部要在做强这些功能上提速。东部地区继续承担率先推进现代化的领头羊角色，速度和质量都要走在全国前列。
陈耀提到，在四大板块内部目标升级的同时，国家区域协调在五年规划中的叙述首次从“东中西”横向拓展为“东中西+南北方”纵向。
“南方和北方经济份额的差距在‘十四五’期间急剧拉大。北方，特别是东北地区仍在产业艰难转型中。‘十五五’时期，扭转南北落差要靠创新引领结构调整、深化市场化改革激发活力、以开放合作获取外部资源、市场，三管齐下重塑北方经济竞争力。”陈耀表示。
金田林认为，近年来我国的南北差距引发广泛讨论，有研究认为这存在被“统计口径”放大的情况：河南、安徽、江苏等省份横跨秦岭—淮河，归类差异即可左右南北经济总量对比；若把尺度进一步切到“东部北方—东部南方”“中部北方—中部南方”，差距则相对没有那么悬殊，这印证了长期存在的“东西失衡”仍是更基本的国情矛盾。
因此，金田林认为，“十五五”规划建议中把南北协调写入文件，其政策重心并非追求总量上的平均，而是在“面”上实现更精细化的兼顾。
“真正的落差集中在制度软环境，北方在营商环境、市场活力、人才留存普遍滞后于南方，这直接影响了民营经济的活力与区域的创新动能。‘十五五’规划建议再提南北问题，其核心诉求是借全国统一大市场建设的契机，通过全面提升营商环境、政府效能和深化体制机制改革，系统性缩小软环境的差距，促进生产要素在南北之间更自由、更高效地流动。”金田林说。
区域联动推进硬联通、软联通
在促进区域联动发展方面，《建议》提出，推进跨区域跨流域大通道建设，强化区域基础设施互联互通。加强重点城市群协调联动发展。推动长江中游城市群等加快发展。拓展流域经济等模式。
在陈耀看来，“十五五”规划建议强调区域之间不仅要协调发展，还要联动发展。区域之间不能只是缩小差距，更要在产业、市场、生态、基础设施等多领域形成规划统筹、行业协作、利益共享的深度合作。
“区域基础设施互联互通被视作联动的先决条件，国家把跨区域跨流域大通道列为建设清单第一条。当前，西部陆海新通道、平陆运河等同时打通长江与珠江流域，形成不同流域上中下游之间的‘硬联通’，也为对外开放提供‘走出去’的基础。”陈耀说。
金田林认为，以往我国经济发展受体制机制制约，更多体现为“行政区经济”，要素配置、产业布局多以辖区行政区为主。随着更大范围协同发展的需求增强，未来我国会向功能区经济迈进，推动各地区突破行政壁垒，按照市场规律和各种功能的内在联系，实现基于经济功能的专业化分工和合作。
流域经济模式是首次被写进五年规划建议，成为联动的新载体。
在曾刚看来，绿色是发展的底色，是一种发展方式。流域经济模式下，绿色发展不只是生态工程，而是一种新的经济发展方式，生态建设可以直接转化为地方财政收入和大众高质量就业的增量来源。
“‘十五五’期间国家层面将对流域经济作出系统部署，力度可能未必像区域重大战略那么大，但思路已从局部生态工程升级为全域发展方式。以水为纽带，在全域生态系统框架下，通过水运、水资源、水生态、水景观等形式把生态价值变现，形成跨行政区的利益共享机制。”曾刚说。
在陈耀看来，流域经济模式依托水资源整体开发，把水电开发、水域养殖、文旅、节水调配等纳入统一规划，同时把水运重新摆到突出位置，利用其运能大、占地少、成本低的独特优势，承担煤炭、矿石等大宗物资运输，缓解陆路压力。
为此，陈耀认为，“十五五”期间将继续建设人工运河、疏浚一批断航河段，打通流域脉络，配套建设港口与临港产业，带动沿线城镇集聚，形成“港口—城市—产业”互动的流域经济带，使流域从地理单元升级为联动发展的经济功能区。
重点城市群协调联动发展
《建议》在城市群方面的明确表述是，加强重点城市群协调联动发展，推动长江中游城市群等加快发展，推进超大特大城市治理现代化，加快城市群一体化和都市圈同城化。
金田林表示，京津冀、长三角、粤港澳大湾区是动力源，定位为国家高质量发展的核心引擎，承担在更高层次上推进制度创新、科技创新、产业升级和参与全球竞争的使命。这些地区着力解决的是发展的质量与效率问题，通过产业转移、技术外溢和市场拓展，把增长动能输送到中西部和东北地区。
“全球竞争的重点已落到都市圈、城市群，在于谁能集聚最高端要素与最先进生产力。‘十五五“时期因此更加突出点上动力源的核心地位，要求其以世界级城市群形态，担当起参与国际竞争、确保产业链供应链安全、巩固战略腹地的时代重任。”金田林说。
陈耀认为，城市群是联动的核心节点。国家层面锁定京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝双城经济圈、关中平原、长江中游、中原等七大重点城市群，从振兴东北角度考虑，还应当积极培育发展哈（尔滨）长（春）城市群、辽中南城市群等东北城市群，使其在本地形成集聚辐射效应。
“长江中游城市群加快发展在‘十五五’规划建议中被明确列出，信号意图是在中部培育一个可与成渝呼应、带动中部崛起的新龙头，弥补西部已有成渝而中部缺国家级动力源的空白。各城市群内部要‘中心—外围’协同，城市群之间要网络式联动，最终在全国形成等级清晰、节点互联的城市群网络体系。”陈耀说。
在陈耀看来，“十五五”规划建议首次把“推进超大特大城市治理现代化”和“加快城市群一体化、都市圈同城化”并列写入新型城镇化任务单。治理现代化既要发挥超大特大城市的核心引擎作用，又要防范“大城市病”，通过疏解非核心功能、提升公共服务、生态共治、政策互认等一整套制度创新，实现城市自身瘦身强体。同城化是在“一小时通勤圈”内，形成中心与周边中小城市在交通、公共服务、生态保护上的同城待遇。
曾刚认为，在“十五五”规划建议定位下，都市圈和城市核心城市不能再靠“并区吞县”做大，而要同大中小城市形成“锻长板”的分工。一小时通勤圈、产业分工、公共服务共享是硬抓手，最终要让周边城市在中国式现代化进程中跟上中心大都市的发展步伐，而不是被虹吸，城市间关系要从竞争为主转向合作为主。
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