多地披露专项债券“清欠”进展 超550亿为“还欠款”专用
证券时报记者 贺觉渊 郭博昊
随着前期财政部下达2025年新增地方政府债务限额至各地，确定全年举债额度后的地方政府自5月下旬以来陆续调整预算。不同于往年的年中预算调整，今年多地政府在预算调整方案中首次披露专项债券将用于“解决拖欠企业账款”(下称“清欠”)的进展。据证券时报记者不完全统计，截至6月17日，地方政府单列出用于“清欠”的专项债券额度合计556亿元，专项债券资金用途包含“清欠”规模约为1465亿元。
尽管年内置换债券发行工作已进入尾声，但防范化解政府债务风险仍是多地财政下半年的重点工作，各地明确将持续发挥好专项债券在扩投资、稳楼市、清欠款、促增收、保民生、防风险等方面的多重功效。
地方首次披露“清欠”
专项债券额度
近段时间，地方政府陆续披露省级预算调整方案，部分地方不仅调增专项债务限额，还首次披露全年专门用于“清欠”的专项债券具体额度。
云南省人大常委会5月28日批准的2025年省本级财政专项预算调整方案显示，调增额度后，全年专项债券用于补充政府性基金财力的额度为369亿元，用于“清欠”的额度为356亿元。在5月29日得到批准的湖南省2025年省级预算调整方案中，调增额度后有415亿元专项债券用于补充政府性基金财力，200亿元额度用于“清欠”。同日得到批准的广西壮族自治区本级财政预算调整方案明确，今年新增债务限额共495亿元，部分用于“清欠”。
自一揽子化债举措实施以来，财政系统通过统筹存量资金、专项债券等，支持地方政府加大“清欠”力度。过去一年，多地曾披露专项债券参与支持地方“清欠”。如陕西省咸阳市在去年统筹存量资金、专项债券、一般债券等资金16.2亿元，加大企业欠账清偿力度，推动全市各级无分歧欠款全部清零。
彼时，普遍观点认为专项债券用于“清欠”的主要方式是通过补充政府性基金财力间接支持地方政府“清欠”。自2024年开始，财政部明确连续五年每年安排专项债券补充政府性基金财力，用于支持地方化解存量债务风险和“清欠”等。
但在近期部分省份的预算调整方案中，除了补充政府性基金财力的专项债券，还有一部分专项债券被单列出来，明确仅用于“清欠”。上海财经大学中国公共财政研究院讲师汪峰认为，专项债券项目收益也可用于账款清偿。通过优化资金配置、加强项目监管、拓展收益渠道等方式，提高项目资金使用效率，提升项目整体效益，地方政府可将部分项目收益用于“清欠”。
财政支持“清欠”力度
持续加大
近年来，地方政府专项债券管理机制持续优化，财政系统不断为专项债券更好支持“清欠”铺平道路。
去年12月，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，拓宽专项债券的偿债资金来源，保障专项债券按时偿付。对专项债券对应的政府性基金收入和项目专项收入难以偿还本息的，允许地方依法分年安排专项债券项目财政补助资金，以及调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等偿还。同时，鼓励有条件的地方建立专项债券偿债备付金制度。
兴业银行首席经济学家鲁政委表示，这意味着专项债券从项目内平衡转向跨项目、政府性基金预算账本内跨科目、省内跨区域平衡，如果备付金和财政补助资金来源于一般公共预算等，则还能够实现跨账本的平衡。
从近两年通过补充政府性基金财力间接支持地方化债、存量项目建设与“清欠”，到去年年末专项债券偿债资金来源放宽与投向扩围，再到今年年初政府工作报告首次提出专项债券可用于“消化地方政府拖欠企业账款”，财政支持“清欠”的力度持续加大。
近期地方预算调整方案陆续明示专门用于“清欠”的专项债务额度，中诚信分析指出，这标志着政府工作报告提出的专项债券“清欠”正式进入实施阶段，各地通过省级人大审批预算调整、资金用途公开披露，强化了资金使用的规范性与透明度，约束地方政府随意拖欠行为，倒逼其建立长效清偿机制，防范新增拖欠；同时，也有助于优化营商环境，提振企业信心。
下半年继续加强政府债务
风险防控
目前，今年用于化解存量隐性债务的置换债券发行规模已超1.6万亿元，逐渐步入发行尾声。从各地的预算调整方案安排看，下半年各省份还将继续加强政府债务风险防控，包括进一步做好“清欠”工作。
“地方化债工作涉及的范围极为广泛，包括但不限于投融资平台转型、清理政府拖欠工程款、处理存量PPP项目支出责任等，一系列工作都将持续推进。”中央财经大学财政税务学院教授温来成对证券时报记者表示。
湖南省预算调整方案指出，将加大财会监督力度，用好用足政策空间，发挥专项债券和转移支付在扩投资、稳楼市、清欠款、促增收、保民生、防风险等方面的多重功效。四川省预算调整方案明确，将用好一揽子化债支持政策，多方筹措资金，为债务化解提供有力支撑。实施隐性债务负面清单管理，严格平台公司融资计划审核，坚决整治违法违规新增举债融资行为。加大平台债务置换力度，大力推动非标债务置换，严防债务违约爆雷。
云南省财经委员会建议，接下来，优先将一般债务和项目建设专项债务用于解决在建、续建项目遗留问题，防止出现“半拉子”工程，同时加强债券资金穿透式监管，通过债务置换优化债务结构，确保完成全年隐性债务化解任务。
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