21世纪经济报道记者 周潇枭 北京报道
政府工作报告指出，要强化宏观政策逆周期和跨周期调节，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，加强政策工具创新和协调配合。积极的财政政策要适度加力、提质增效。赤字率拟按3%安排，赤字规模4.06万亿元，比上年年初预期增加1800亿元。拟安排地方政府专项债券3.9万亿元，比上年增加1000亿元。从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。稳健货币政策要灵活适度、精准有效。保持流动性合理充裕，社会融资规模、货币供应量同经济增长和价格水平预期目标相匹配。
21世纪经济报道记者从全国政协十四届二次会议小组会议的现场获悉，全国政协委员、清华大学经济管理学院院长白重恩表示，这几年我国经济增长目标还是低于经济增长潜力，有效需求不足是其中很重要的原因。当前货币政策能起到的作用比较小，因为货币政策传导存在不畅通，同时当企业们担心需求不足，即使资金成本再低，企业加大投资的意愿也比较低。这时候，财政政策可以更加积极些，财政支持力度可以加大。积极财政政策发力，应该注重两方面内容，首先应用于缓解地方政府的财政压力，第二在于要加大对居民部门消费的支持。
需要加大财政刺激力度
面对异常复杂的国际环境和艰巨繁重的改革发展稳定任务，2023年我国经济社会发展主要目标任务圆满完成。2023年我国GDP超过126万亿元，增长5.2%，增速居世界主要经济体前列。
政府工作报告指出，在肯定成绩的同时，要清醒看到面临的困难和挑战。我国经济持续回升向好的基础还不稳固，有效需求不足，部分行业产能过剩，社会预期偏弱，风险隐患仍然较多。部分中小企业经营困难。一些地方基层财力比较紧张。重点领域改革仍有不少硬骨头要啃。
白重恩表示，政府工作报告客观地指出了当前面临的挑战，关键是有效需求不足。比较前几年和今年经济增长目标，还是要低于我国经济增长潜力，我国本来可以获得更高的增速。部分行业的产能过剩，通胀率整体偏低，一定程度也是因为有效需求不足。当前货币政策能起到的作用较小，财政政策可以更积极些。相较于其他国家而言，我国财政支持力度和产出短缺相比，财政支持力度还可以更大些。
2023年四季度以来，我国宏观调控力度在持续加大。2024年中央和地方预算草案报告指出，2024年积极财政政策要适度加力，主要是用好财政政策空间，加强财政资源统筹，组合使用赤字、专项债、超长期特别国债、税费优惠、财政补助等多种政策工具，保持适当支出规模，促进经济持续回升向好。除了上面列举的赤字、专项债、超长期特别国债的安排之外，2023年增发的1万亿元国债资金中，大部分资金将结转2024年使用，2024年财政政策力度在明显加大。
白重恩表示，有人担心赤字太多，会不会造成债务太高，这些在当前阶段是无需担心的。因为提高举债规模是短期的，并不是长期几十年如一日地增加赤字，面对当前产出缺口较大的现状，需要加大财政刺激力度，当前多举些债、增加赤字没有关系。
根据预算草案报告提供的最新数据，2023年末，我国国债余额为30.03万亿元，地方政府债务余额为40.74万亿元，均控制在全国人大批准的债务限额以内。考虑到2023年我国GDP规模约为126.06万亿元，2023年我国中央政府负债率（中央政府债务余额/GDP）为23.8%，政府法定负债率（政府债务余额/GDP)为56%。相较2022年全国政府法定负债率50.4%有所升高，但是依然低于国际通行的60%警戒线，也低于主要发达国家和新兴市场国家。
白重恩表示，对于债务问题，最重要的是看债务与GDP的比值。如果债务增加能带来GDP较快的增长，整体负债率反而会下降。如果严控债务，导致GDP增长较慢，反而可能带动负债率的上升。
“国际上认为60%的负债率是一个风险警戒线，这个说法不再成立。大部分发达国家的债务余额GDP的比值都远超60%，日本达到300%左右，美国在120%，欧洲远远高于60%。随着疫情过去，现在这些国家不需要举债那么多，但是他们债务占GDP比重下降的计划非常缓慢，有些国家预计未来每年债务占GDP比重下降1个百分点。”白重恩表示。
白重恩进一步指出，我国中央政府债务占GDP的比重只有22%（2022年数据），中央政府的信用非常好，现在增加发债规模没有问题、成本也不高。至于有人担心发债是否导致汇率进一步贬值，这个担心是多余的。因为汇率受很多因素影响，除了受货币政策影响，还要看经济增长前景——如果通过更加积极的财政政策推动经济增速回升，汇率不仅不会贬值反而会增值。
加大支持居民消费力度
政府工作报告指出，现在很多方面都需要增加财政投入，要大力优化支出结构，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障，严控一般性支出。落实好结构性减税降费政策，重点支持科技创新和制造业发展。各级政府要习惯过紧日子，真正精打细算，切实把财政资金用在刀刃上、用出实效来。
根据预算草案报告，2024年财政主要收支政策，将支持加快现代产业体系建设、深入实施科教兴国战略、扩大国内需求、推进乡村全面振兴、城乡融合和区域协调发展、加强生态文明建设、支持国防外交和政法工作等。
白重恩认为，中央政府仍有举债空间，这些资金应该首先用于缓解地方政府的财政压力。过去几年持续推出的减税降费，以及随着人口老龄化的加深等，地方政府收入减少了、负担增加了，存在制度上的不平衡。不仅如此，近几年地方政府很迫切的问题在于一些突发的债务。
据白重恩的团队测算，2020年-2022年三年时间里，剔除掉土地财政、中央对地方转移支付影响，地方积累了超常的财政赤字，其中有部分通过中央增加对地方的转移支付得以解决，但是大部分需要地方自筹资金来解决。中央通过增加地方发债额度，对于应对短期问题有帮助，但是举借的债务依然要偿还，地方面临的偿债压力依然较大。地方政府面临的财政压力，不仅使得地方支出行为受到约束，也出现了拖欠企业账款的现象。
“如果中央政府通过发行特别国债，来解决此前积累的超常赤字带来的债务问题，地方可以相应地清理拖欠的账款，这对于推动地方将注意力从化债转到经济发展会有很大帮助，对于相关企业也会有很大帮助。前几年积累的超常赤字规模，即使增发相应规模的债务，对于债务和GDP的比值来说，并没有特别可怕的影响，完全承受得住。”白重恩表示。
白重恩指出，当前中央财政有加杠杆的空间，还需要着重用于支持居民部门。2023年我国居民消费尽管有较快的增长，但是过去几年平均增速还是比较慢的，居民消费占GDP比重仍然较低，政策发力增加居民消费是一个重要问题。
“我建议加大对学前教育的投入力度。比如，当前3-6岁学前教育的入园率在80%左右，建议尽快普及，因为这段时间的教育对孩子的终身发展非常重要，教育成本对家庭而言负担较重。”白重恩指出。
白重恩根据获取的数据做了测算，3-6岁的孩子上幼儿园的费用，占人均可支配收入的比重在10%~17%，对家庭而言是有一定负担的。0-2岁的育儿负担更重，当前0-2岁入托率不到10%，这阶段育儿负担占人均可支配收入的比重在20%左右。当前财政在学前教育的支出占GDP的比重在0.2%，如果再增加0.2%，使得家庭在学前教育上的负担进一步减轻，这会给居民消费创造空间，也能一定程度上鼓励生育。
“假如3-6岁儿童能100%进幼儿园，负担费用更多由政府来承担。当然，这里不一定要求都是公立幼儿园，如果孩子上私立幼儿园，政府可以通过给家庭发放教育券，用来抵消部分私立幼儿园费用。对于0-2岁的孩子，假如每年政府发放1万元的教育券，用来提高入托率。增加的这些财政支出，占GDP比重不超过0.2%，但长期来看这些支出的收益会特别高。”白重恩指出。
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