21世纪经济报道记者 周潇枭 北京报道 近日出版的《〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议〉辅导读本》中，财政部部长蓝佛安发表题为《发挥积极财政政策作用》的署名文章，对“十五五”时期财政面临的形势任务和积极财政政策的重点举措进行介绍。
蓝佛安表示，“十五五”时期要坚持财政政策民生导向，推动更多资金资源投资于人、服务民生。坚持科学把握财政宏观调控边界，促进有效市场和有为政府更好结合。坚持将畅通国内大循环放在突出位置，聚焦卡点堵点精准施策。坚持统筹发展和安全，以财政高效能治理促进高质量发展和高水平安全良性互动。坚持“小钱小气、大钱大方”，不断提升财政政策效能和资金使用效益。
蓝佛安指出，“十五五”时期要全力落实好积极财政政策的重点举措。全方位扩大国内需求，支持建设强大国内市场。支持高水平科技自立自强，促进新质生产力加快发展。在高质量发展中切实保障和改善民生，持续增进民生福祉。扎实推进城乡区域融合发展，拓展现代化发展空间。以深化改革、加强监管推进财政科学管理，不断提升财政治理效能。切实防范化解地方政府债务风险，推动财政可持续发展。
尤值一提的是，11月3日，财政部债务管理司官宣上线，该司职责涵盖中央和地方债务管理、政府债券发行和兑付、防范化解隐性债务等方面，有助于对政府债务进行统筹管理。
（《辅导读本》及《学习辅导百问》封面图）
科学把握财政宏观调控边界
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确指出，发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性。
蓝佛安表示，财政政策作为宏观调控主要手段，通过预算、税收、政府债券、转移支付等工具组合，发挥扩大总需求和定向调结构的双重优势，熨平经济周期性波动，落实国家重大决策部署，促进经济总量平衡和结构优化，实现质的有效提升和量的合理增长。近年来，面对更加复杂严峻的国内外形势，进一步加强超常规逆周期调节，统筹实施存量和增量政策，及时出台一揽子化债方案等举措，推动经济持续回升向好，有力服务中国式现代化建设。
蓝佛安表示，“十五五”时期要坚持科学把握财政宏观调控边界，促进有效市场和有为政府更好结合。建立高水平社会主义市场经济体制，需要形成既“放得活”又“管得好”的经济秩序。必须以财政宏观调控“有度”保障市场机制“有效”，进而让微观主体“有活力”。要有所为，财政资金向公共领域聚焦，向外溢性强、社会效益高的方面倾斜，弥补市场失灵。要有所不为，最大限度减少政府对资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。
强调要“把握财政宏观调控边界”，既与提高宏观经济治理效能有关，也与“十五五”时期财政收支形势有关。
近日出版的《党的二十届四中全会〈建议〉学习辅导百问》（下文简称《学习辅导百问》）中，对“如何理解增强财政的可持续性”进行回应：“发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性”为做好今后5年财政改革发展工作指明了方向，提供了重要遵循。未来5年，应对我国经济社会发展面临的风险和挑战，需要保持合适的财政支出强度、发挥好积极财政政策作用，同时也对防范化解风险、增强财政可持续性等提出新的更高要求。一方面，财政收入增长面临较多约束，传统重点税源行业增长放缓，战略性新兴产业及数字经济等发展迅速，但对税收贡献相对较小。另一方面，财政支出需求持续增长，促消费、扩投资、稳就业、促民生等重点领域刚性支出不减，财政收支平衡压力持续加大。同时，重点领域还有风险隐患，确保财政经济平稳运行面临新的挑战。下一步，增强财政可持续性，需综合施策，多管齐下，推动建设稳固平衡强大的国家财政，为经济社会高质量发展提供坚实财政保障。
中央财经大学财政税务学院教授白彦锋对21世纪经济报道记者表示，“十五五”时期，随着国民经济的不断企稳向好、进一步规范税收优惠、压缩不必要的支出，财政收支状况有望持续改善。增强财政收支的可持续性，一方面，要统筹考虑经济与财政收支（包括税收、非税收入、政府债务等）之间的关系，加强财政宏观调控，不断做大经济财政“蛋糕”；另一方面充分调动和保护各级地方政府、各类经营主体的主动性和积极性，以财政收入在各级政府之间的合理分配为基础，持续打造优良的营商环境。
构建政府债务管理长效机制
蓝佛安表示，“十五五”时期切实防范化解地方政府债务风险，推动财政可持续发展。坚持在发展中化债、在化债中发展，持续用力防范化解地方政府债务风险。进一步落实好一揽子化债方案，做好地方政府存量隐性债务置换工作。将不新增隐性债务作为“铁的纪律”，推动建立统一的地方政府债务长效监管制度，对违规举债、虚假化债等行为严肃追责问责，防止前清后欠。加快推进地方融资平台改革转型，严禁新设或异化产生各类融资平台。优化债务结构，加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。
11月3日，财政部官网更新了“机构设置”栏目，新增了“债务管理司”，与此同时“政策研究室”已撤销。财政部官网显示，债务管理司的主要职责包括：拟订并执行政府国内债务管理制度和政策；拟订中央和地方政府债务管理制度和办法；编制国债和地方政府债余额限额计划；承担政府内债发行、兑付等有关管理工作；承担政府外债管理工作，拟订基本管理制度；加强政府债务监测监管，防范化解隐性债务风险。
中诚信国际研究院院长袁海霞对21世纪经济报道记者表示，财政部债务管理司的成立，是我国政府债务治理从 “分散应对” 转向 “系统治理” 的标志性变化，是我国政府债务管理顶层设计的优化。债务管理司整合了原分散在多个司局的债务管理职能，通过统一制定政策、加强监测监管，可有效避免多头管理导致的权责不清。该司职责涵盖中央和地方债务管理、债券发行兑付、隐性债务监管等，可直接对地方政府隐性债务进行穿透式监管，构建起覆盖中央与地方、显性与隐性债务的 “全口径、集中化” 治理中枢，有利于全方位统筹债务管理，有利于加快构建与高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。
《学习辅导百问》指出，加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制，既是防范化解地方政府债务风险的必然要求，也是促进高质量发展、完成“十五五”规划目标的客观需要。立足有力促进高质量发展，进一步明确政府债务分类和功能定位，优化政府债务结构，合理确定国债和地方政府债务、地方政府一般债券和专项债券的规模和比例。推进地方政府隐性债务、法定债务合并监管，建立统一的长效监管制度。完善全口径地方债务监测监管体系，加强部门协同和数据信息共享，多措并举化解存量隐性债务，坚决遏制新增隐性债务，防止前清后欠。改进完善地方政府专项债券偿还机制，强化对专项债券对应项目所形成资产的监管，健全专项债券偿债备付金管理机制，确保专项债按期偿还。分类推进融资平台市场化转型，平台转型后不再关联政府信用，按照市场化法治化原则运作。
袁海霞表示，按照目前的进度，2028年实现隐性债务清零的目标具备可行性。2026年、2027年是地方债务风险化解的关键年份，伴随“6+4+2”大规模化债组合拳的实施落地，地方债务综合成本持续下降，结构进一步改善，风险不断压降。同时，融资平台在加快转型，有望在2027年6月末前全部退出名单。另外，监管机制的持续完善为化债提供保障，减少“一边化债、一边新增”的可能性。但是，也需要注意，当前地方经济和财政运行存在波动，房地产市场仍在深度调整，融资平台转型质量参差不齐等，这些因素可能影响化债进度。
袁海霞进一步表示，未来我国政府债务规模或呈现 “法定债务延续扩容、隐性债务持续压降、全口径债务管理强化” 的趋势。从法定债务来看，积极财政政策仍是稳经济的重要支撑，叠加债务置换深入推进，法定债务规模将稳步上升。从隐性债务来看，伴随大规模债务置换持续推进，隐性债务规模将逐步清零，同时，伴随城投的改革转型，城投有息债务增速或整体收敛，广义债务风险出现一定缓释。此外，全口径债务管理进一步强化，涵盖法定债务、隐性债务、城投企业经营性金融债务、产业类国企债务等，全口径债务统计监测体系不断完善，管理流程更加规范有序。
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