21世纪经济报道记者周潇枭 北京报道 近日，多个省份陆续对外公布2025年省级预算调整方案，因为财政部已经下达各省份全年新增债务限额，各省份需要将新增债务额度纳入预算，并进一步明确新增债务资金的具体用途。
从多个省份公布情况来看，今年地方新增专项债主要有以下几方面用途：项目建设、补充政府性基金财力、解决拖欠企业账款等。从部分省份相对详细的资金安排来看，“解决拖欠企业账款”属于今年的单列项目，这项工作的重要性更为凸显。
今年地方新增专项债券规模为4.4万亿元，较上年增加5000亿元。不过，从具体省份资金分配情况来看，部分存量债务压力较大的省份，其新增专项债券中的较多资金用于化解存量债务，少部分资金用于项目建设。
“解决拖欠企业账款”单列
年中地方政府陆续公布的2025年省级预算调整方案，单独列出的“解决拖欠企业账款”吸引了外界的关注。
湖南省2025年省级预算调整方案指出，财政部新近下达湖南省第二批新增债务限额794亿元，全部编入此次预算调整方案。具体而言，安排转贷市县780.71亿元，其中601.71亿元为新增专项债。按政策切出部分额度，根据各地符合条件的存量政府投资项目债务等因素测算分配，支持市县相关项目收尾，清偿拖欠账款，防范化解风险。
湖南省人大融媒体中心报道显示，第二批下达的794亿元，在具体分配上注重向市县倾斜，转贷市县780.71亿元，占比98.33%。其中，专项债务601.71亿元，重点用于项目建设（124.71亿元）、补充政府性基金财力（277亿元）、解决政府拖欠企业账款（200亿元）。
也就是说，湖南明确今年按政策切出部分额度，新增专项债中安排200亿元用于解决政府拖欠企业账款。
这是相对普遍的安排。6月16日，云南省人大对外公布了云南省本级预算调整方案的审查结果报告。报告显示，2025年，财政部下达云南省新增债务额度1172亿元，其中一般债务额度217亿元。专项债务额度955亿元，包含用于项目建设的230亿元、用于解决地方政府拖欠企业账款的356亿元、用于补充政府性基金财力的369亿元。
该报告还进一步明确了新增专项债的资金用途：用于补充政府性基金财力的新增专项债务额度369亿元，全部转贷州（市），支持各地统筹用于隐性债务化解、部分PPP存量项目建设和解决拖欠企业账款；用于解决地方政府拖欠企业账款的专项债务额度356亿元，全部转贷州（市），支持地方政府清偿拖欠企业账款。
也就是说，云南新增专项债中的“补充政府性基金财力”资金，部分可用于解决拖欠企业账款；但是，今年依然额外单独安排了“解决拖欠企业账款”项目，专门用于清偿拖欠企业账款。
6月12日，广西壮族自治区财政厅发布2025年自治区本级财政预算调整方案（草案）显示，财政部分近期下达广西第二批新增限额为495亿元。本次新增债务限额共495亿元，其中一般债务限额130亿元、专项债务限额365亿元。专项债务限额365亿元，全部转贷市县，主要安排用于项目建设、补充政府性基金财力、解决拖欠企业账款等。
中央此前曾释放信号，今年会更加重视拖欠企业账款问题。目前看来，资金层面在加快政策兑现。
今年政府工作报告明确，拟安排地方政府专项债券4.4万亿元，比上年增加5000亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。
3月23日，中央财经委员会办公室分管日常工作的副主任、中央农村工作领导小组办公室主任韩文秀在“中国发展高层论坛2025年年会”上表示，高度重视拖欠企业账款问题，统筹用好财政货币政策工具，力争尽快取得明显进展。
地方“化债”与“发展”平衡术
近些年，清偿拖欠企业账款并不罕见，这部分资金此前是打包在“化债”范畴之中。
2024年10月，财政部部长蓝佛安在国新办发布会上表示，2022年下半年开始，一些地方出现债务风险隐患。2023年7月政治局会议要求有效防范化解地方债务风险，积极制定一揽子化债方案，国务院指导各省份制定具体的化债方案，加大工作力度采取更多的务实举措，安排债券资金清理拖欠企业账款。地方政府债务风险得到整体缓解，截至2023年末，隐性债务余额比2018年减少了50%，债务风险可控。2024年以来，通过履行相关程序，安排1.2万亿元的债务限额，支持地方化解存量隐性债务及拖欠企业账款。
2024年11月份，中央财政对外发布了一揽子化债计划，包括2024年到2026年，连续三年每年发行2万亿元再融资专项债用于置换存量隐性债务；从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债；2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。
这意味着，在2023年、2024年，均有安排资金用于清偿拖欠企业账款。从2024年开始，连续五年每年安排8000亿元新增专项债用于补充政府性基金，这里面部分也可用于清偿拖欠企业账款。
有地方财政相关负责人对21世纪经济报道记者表示，去年新增专项债中就有“补充政府性基金财力”，主要用于置换隐性债务等。今年“解决拖欠企业账款”是单列的，这部分资金应该不在8000亿元补充政府性基金的范畴内。
中部某县级政府财政部门相关负责人对21世纪经济报道记者表示，这两块资金是相关联的。“补充政府性基金财力”的新增专项债，主要用于政府存量项目，有些政府工程项目因为资金不足，存在拖欠工程款的问题，这部分资金其实也是用于解决拖欠企业账款的。
对4.4万亿元新增专项债资金进行切块使用，那些存量压力大的地区，能用于新增项目建设的资金就会变少。
比如，云南今年新增专项债务额度955亿元，369亿元用于补充政府性基金财力，356亿元用于解决地方政府拖欠企业账款，剩余的230亿元用于项目建设。湖南今年新增专项债务1465亿元，其中用于项目建设850亿元，补充政府性基金财力415亿元，解决拖欠企业账款200亿元。
云南省人大财经委员会提出建议，要进一步优化新增债务额度分配。优先将一般债务和项目建设专项债务主要用于解决在建、续建项目遗留问题，对停工风险高、民生关联紧的在建、续建工程，加大支持力度，防止出现“半拉子”工程。在此基础上，将剩余新增一般债务向具有战略意义的重大项目集中，避免撒胡椒面。进一步控制总量，优化结构，防止云南省法定债务规模过快增长，切实平衡好发展与安全的关系。
云南省人大财经委员会还提出建议，努力实现全年化债目标。围绕全年隐性债务化解和清偿拖欠企业账款目标，聚焦高息非标融资、定融以及有利于“连环清”的关键环节，加强债券资金穿透式监管，坚决杜绝截留挪用，通过债务置换优化债务结构，确保完成全年隐性债务化解任务，确保拖欠企业账款只减不增。
中央财经大学教授温来成对21世纪经济报道记者表示，地方新增专项债额度是确定的，化债和发展的资金都在总额度里。“补充政府性基金财力”重点是用于偿还那些锁定的存量隐性债务；今年单列的“解决拖欠企业账款”，则主要用于解决政府拖欠企业的工程款，有助于解决“三角债”的问题。对于那些债务负担较重的地方，确实有必要优先解决存量债务的问题，再来考虑发展的问题。
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