21世纪经济报道记者李莎 北京报道 城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程，近日，《关于持续推进城市更新行动的意见》（后简称《意见》）印发，将推进城镇老旧小区整治改造作为主要任务之一。
据住建部数据，2019—2024年，全国累计开工改造老旧小区28万个，惠及了居民4800万户、超过了1.2亿人。2024年全国住房城乡建设工作会议提出，今年要全面完成2000年底前建成的城镇老旧小区改造任务。
老旧小区改造要改什么？如何把老旧住房改造成“好房子”？怎么解决改造过程中面临的资金筹措、部门协同、居民协商等问题？完成2000年底前建成的老旧小区改造后，下一步该如何走？围绕这些问题，近日21世纪经济报道记者对清华大学建筑学院教授、中国城市规划学会住房与社区规划专委会秘书长刘佳燕进行专访。
清华大学建筑学院教授、中国城市规划学会住房与社区规划专委会秘书长刘佳燕（受访者供图）
刘佳燕表示，城镇老旧小区改造要通过系统性更新，实现居住保障、品质提升、经济活力、文化传承和长效运维等多维目标。老旧住宅量大面广，把老旧房屋改造成“好房子”，需要建立区别于新建住宅的“好房子”标准体系，在严格执行消防疏散等安全标准的同时，创新技术应用，发展适应既有建筑特点的轻量化改造技术体系。
刘佳燕剖析了老旧小区改造过程中面临的资金筹措、部门协同、居民协商等难题，提出创新制度设计、建立分级分类评估体系、打造数字化平台等解决方案。她建议，应建立动态评估与更新机制，对不同建成年代的住区实施差异化更新策略，并推动老旧小区改造从“单点改造”转向“片区更新”，提升整体社区品质。
建立老旧住宅“好房子”标准体系
《21世纪》：《意见》将推进城镇老旧小区整治改造作为主要任务之一。如何看待老旧小区改造的核心价值？从“基础功能完善”向“城市有机更新”深化过程中，如何避免老旧小区改造成为简单的“外立面翻新”？
刘佳燕：老旧小区改造的核心价值在于通过系统性更新，实现居住保障、品质提升、经济活力、文化传承和长效运维等多维目标。在居住保障方面，通过修缮危旧房屋、加固建筑结构和完善基本设施等改造，切实解决住房安全隐患，为居民提供安全可靠的居住保障；在品质提升方面，重点解决停车难、养老托幼设施缺失等问题，通过优化社区环境、嵌入便民设施、补足服务短板，推进完整社区和15分钟生活圈建设，让居民享受更便捷、舒适的生活环境；在经济活力方面，通过微更新激活低效空间，带动社区商业、居家养老等新业态发展，形成可持续的社区经济生态；在文化传承方面，注重保留具有历史价值的建筑风貌和院落格局，维系社区肌理和文化记忆，避免大拆大建导致的邻里关系断裂；在长效运维方面，构建物业服务与社区共治的可持续机制，形成分级分类的管护机制，确保改造后的社区环境得到持续维护。
当前部分改造仍存在“重面子轻里子”现象，有待从以下方面改进：一是建立精准的需求响应机制，通过责任（社区）规划师驻场调研和居民协商议事机制，识别并优先解决痛点问题，确保改造回应真实需求；二是实施全周期动态管理机制，通过数字化平台建立小区“健康档案”，动态监测建筑安全、设施使用和人口结构变化，为后续更新预留弹性空间，以及建立改造前基线评估与改造后绩效评估的“双评估”体系，评估结果作为资金配置和政府绩效考核的重要依据；三是推动技术创新应用示范，推广绿色建材，优化改造技术，依托物联网构建智慧运维系统，提升改造综合效益。
《21世纪》：近期关于“好房子”的讨论很多，在大力建设“好房子”的同时，也要加强既有建筑改造利用，努力把老房子、旧房子也改造成“好房子”。住宅新国标落地，将对老旧小区改造带来什么影响？在层高等原有条件下，如何最大程度对老旧小区进行空间改造和功能提升？
刘佳燕：我国住房建设标准经历了从“人均一张床”满足基本栖身，到“人均一间房”保障独立空间的演进历程。在当前发展阶段，“好房子”理念的核心价值已超越单纯的面积指标，转向构建“安全为基、品质引领、多元适配”的新型住房供给体系。这一体系强调在确保居住安全与尊严的基础上，通过差异化供给满足不同群体对生活品质的多元化需求，提供多样化、可支付、适宜的住房选择。
针对量大面广的老旧住宅，需要建立区别于新建住宅的“好房子”标准体系：一方面坚守刚性底线，严格执行消防疏散、抗震设防等安全标准；另一方面创新技术应用，发展适应既有建筑特点的轻量化改造技术体系，如非开挖管道修复、模块化加装电梯、装配式适老化改造，以及垂直绿化、光伏遮阳棚等被动式节能技术。
受制于原有条件，基于老旧小区改造的“好房子”虽然在住房面积等物理空间指标上存在局限，但大量老旧小区拥有良好的区位价值和生活便利性，通过完整社区建设和便民生活圈打造，能够形成“小而美”的居住优势。这种“可支付的品质生活”模式，不仅可以缓解青年群体的住房压力，而且有助于创造代际融合、文化延续的新型社区生态，成为城市住房供给体系中不可或缺的重要组成部分。
《21世纪》：老旧小区改造的资金需求总规模较大，从实际来看资金筹措仍面临压力。老旧小区改造资金筹措难在哪里？如何提高社会资本的参与积极性？
刘佳燕：老旧小区改造资金筹措面临的核心挑战在于如何建立可持续的共担机制。这一难题的根源在于改造项目兼具公益属性和市场特性，需要平衡政府、居民和社会资本三方的权责利关系。
从实际操作来看，资金筹措困难主要体现在三个层面：首先，由于历史原因形成的产权碎片化问题，导致小区共有空间的权责界定不清，特别是改造后新增设施如电梯、停车位的维护责任和收益分配难以明确；其次，对社会资本而言，老旧小区改造具有投资周期长、回报率低的特点，与传统房地产开发的高周转模式存在本质差异；最后，政府层面需要建立科学的评估体系，准确测算改造带来的综合效益，为财政投入提供决策依据。
要破解这些难题，关键在于创新制度设计。对于社会资本，需要探索适应长周期特性的金融工具，如通过社区服务综合体的运营，整合政府购买服务、低偿服务和市场化收益，形成可持续的商业模式。对于居民端，要完善共有产权管理制度，建立与改造收益相匹配的分担机制。政府则需构建全周期的绩效评估体系，将土地增值收益合理反哺改造投入，形成良性循环。
由此，既保证基本居住安全，又能避免住房品质的持续贬值，最终实现居住资产的保值增值。当前北京、上海等地试点的“改造+运营”一体化模式，正是这一思路的具体实践。
推进社区全生命周期系统更新
《21世纪》：老旧小区改造在具体实施过程中面临哪些系统性困难？如何建立有效的跨部门协同机制来解决这些问题？
刘佳燕：老旧小区改造面临多部门协同不足的系统性难题。这一困境主要表现在三个方面。一是标准体系碎片化。各级政府和部门评估标准各有侧重，如住建部门侧重建筑安全，民政系统关注协商治理和居民满意度，财政部门则强调经济可行性论证，由此导致改造方案反复调整、优先级排序和目标混乱等问题。二是数据资源割裂化。建筑安全检测数据、居民需求调研结果、资金分配使用情况等关键信息分散在各部门独立系统中，未能打通，制约科学决策效率。三是资金管理分散化。中央财政补助、地方配套资金、部门专项资金、社会资本投入和居民自筹款项分散在多个管理主体，缺乏协同整合和统一调配机制。
针对上述问题，需要围绕标准—平台—资金，构建系统解决方案。一是建立分级分类评估体系，制定涵盖建筑安全、居民需求、经济可行、长效运维等多维度的统一评估标准；二是打造数字化平台，开发集成多源数据的老旧小区改造信息系统，实现跨部门数据联动和改造优先级评估，实时监测资金流向与改造进度，对设施运维状态智能预警等；三是创新资金统筹机制，设立“老旧小区改造资金池”，整合财政、社会资本和居民自筹资金至市级/区级财政专户，实现资金的来源统筹、使用统筹和激励统筹，例如试点“以奖代补”机制，对评估优秀的社区追加运维补贴。
《21世纪》：老旧小区改造中如何破解居民协商难、协调成本高的问题？怎样建立可持续的协商保障机制？
刘佳燕：老旧小区改造不仅是一项建设工程，更是涉及多方利益的基层治理系统工程。当前改造过程中日益凸显的协商协调成本高、效率低问题，反映出深层次的制度性缺陷。
首先，协商流程和成本保障机制亟待制度化规范。老旧小区改造的特殊性在于其涉及既有居民的切身利益调整，这导致改造方案往往需要经历十余轮甚至更多的居民协商过程。以加装电梯为例，从意愿征集到最终实施的协调周期常以年为单位计算。其根源在于现行制度设计中的缺陷：一方面改造条例未能明确协商程序的法律效力，另一方面改造预算编制普遍缺乏专门的协商经费安排。对此，建议从两个层面进行改进：其一，推动建立规范化的老旧小区改造协商工作指南，对公众参与形式、协商流程标准等作出明确规定；其二，在改造预算中单列一定比例的协商专项经费，用于覆盖居民意愿调查、协商会议组织、第三方专业机构调解等必要支出。
其次，专业协调力量的支持体系亟待完善。基层实践中，街道干部和社区工作者往往需要投入大量超额工作时间处理改造协调事务，而专业第三方调解组织的参与率较低。我认为可以通过系统性建设来解决：一是开展基层干部协商能力专项培训，重点提升其冲突调解和利益平衡能力；二是培育和发展专业化的社区调解社会组织，建立服务老旧小区改造的专业支持平台；三是推动责任（社区）规划师全程参与改造项目，发挥其专业技术优势；四是开发智能协商决策支持系统，运用数字化工具提升协商效率。
《21世纪》：《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》明确的重点改造对象是2000年底前建成的老旧小区。住建部明确今年要全面完成2000年底前建成的城镇老旧小区改造任务。完成这一任务之后，对于下一步的改造重点，你有什么建议？
刘佳燕：随着2000年前建成小区的改造任务基本完成，建议下一阶段着力构建“双轨驱动”的可持续更新体系：
一是建立动态评估与预防性干预机制。对已建成的住宅区实施动态监测和科学评估，综合考虑建筑安全性能、设施老化程度、社区服务需求等因素，合理确定更新优先级。重点针对隐蔽工程隐患（如管线老化）、公共服务短板（如适老适幼设施缺失）、空间效能低下等问题，开展精准化、预防性的微更新，避免后期大规模改造。特别要完善商品房小区的共建共享机制，通过优化公共维修基金使用规则、创新社会资本参与方式，建立可持续的更新资金循环模式。
二是推进社区全生命周期系统更新。突破单小区改造局限，以社区生活圈、功能街区为基本单元实施片区统筹更新。在空间整合上，通过慢行系统串联和设施共享等实现空间资源跨域整合；在实施管控上，建立从规划编制、改造实施到长效运维的全过程管理机制；在治理协同上，构建政府统筹、市场运作、社区参与的共建共治格局。
老旧小区改造是城市更新的“最后一公里”，既要避免运动式推进，也要防止碎片化治理。未来应坚持以人民为中心，通过技术创新、机制创新和社会协同，让改造成为可持续的城市有机更新实践。
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