21世纪经济报道记者周頔 北京报道
“提高投资效益”“以政府投资有效带动社会投资”是中央经济工作会议对于2025年全方位扩大国内需求所提出的重点任务。
近日，全国31个省份（不含港澳台）相继公布了2025年经济社会发展主要预期目标，有19个省份公布了固定资产投资增速目标。其中，10个省份固定资产投资增速目标明确超过5%，6个省份将目标设定为5%或5%左右，也有省份给出了“固定资产投资提质提效”“固定资产投资增速保持在全国平均水平以上”的目标。
激活经济引擎
中国社会科学院财经战略研究院助理研究员刘帅博士在接受21世纪经济报道记者采访时表示，投资是拉动经济增长的“三驾马车”之一，在当前发展阶段投资对扩大内需、稳定经济具有重要作用。2024年，投资对经济增长贡献率为25.2%，拉动GDP增长1.3个百分点。投资的重要作用不容忽视，但应从粗放式投资向有效性投资转变，优化投资结构，降低落后产能投资，扩大数字技术、战略性新兴产业等领域投资。
“政府投资具有明显的杠杆作用，能够撬动全社会投资。我国民间投资占全社会投资一半以上，对稳投资具有重要支撑作用。”刘帅称，政府投资可以吸引、带动更多民间资本参与国家重大项目建设。
刘帅表示，各省份2025年固定资产投资增速目标和GDP增速目标的变化基本一致，可以看出各省在设定目标时，充分考虑了本省发展实际，西部地区固定资产投资增速目标普遍较高，而东部地区相对比较稳健。
他分析认为，固定资产投资对稳定地区经济运行作用关键。首先是拉动经济增长，虽然近年来投资的边际效应在降低，但仍是不可或缺的驱动力。其次是有助于各地进一步补齐农业、生态、县域基础设施等领域短板。第三是推动重大项目落地，有利于促进重点产业发展。
工信部信息通信经济专家委员会委员盘和林在接受21世纪经济报道记者采访时表示，随着防范化解地方政府债务风险相关工作推进，地方政府的财力将得到恢复，2025年将保持投资强度，与此同时，未来地方政府负债约束将会增多，地方政府将更加关注政府投资的有效性。
“从地区看，固定资产投资保持5%增速的地区往往处在经济和财政较为理想的地区，说明中国地区经济发展出现了显著分化，这种分化是符合经济客观规律的，而要减弱这些分化，则要靠中央层面的‘两重’建设（国家重大战略实施和重点领域安全能力建设）投资。”盘和林分析称。
22省份聚力“两重”建设投资
中央经济工作会议在部署2025年重点任务时强调，增加发行超长期特别国债，持续支持“两重”项目和“两新”政策实施。加强自上而下组织协调，更大力度支持“两重”项目。
21世纪经济报道记者梳理发现，目前已公布的各地政府工作报告中，有22个省份在部署投资工作时提及了“两重”建设，不少省份纷纷提出抢抓“两重”政策窗口期、积极争取“两重”政策支持、加快已开工“两重”项目建设进度、推动更多项目纳入“两重”建设等。
盘和林分析认为，“两重”建设的资金部分来自中央财政发行的超长期特别国债，对于地方政府来说，各地是存在区域间竞争的，这些竞争的核心目标是地方要获得更多的资源和资金，而“两重”项目能够在一定程度上拉动地方投资，且不会对地方财政造成太大压力，对于地方政府来说，“两重”是非常理想的低投入高回报项目，所以地方政府会非常重视“两重”建设工作。
“2025年用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设的超长期特别国债规模可能继续按1万亿元安排。”中国民生银行首席经济学家温彬向21世纪经济报道记者表示，今年支持“两重”的超长期特别国债规模可能会与2024年规模持平，从而增强对长期限项目的保障能力。
21世纪经济报道记者梳理发现，截至记者发稿前，北京、上海、江苏、浙江、广东等地今年的政府工作报告，并没有给出具体的固定资产投资增速目标。
华东师范大学城市发展研究院院长曾刚在接受21世纪经济报道记者采访时表示，固定资产投资曾是我国经济强省经济增长的重要驱动力之一。然而，近年来其重要性有所下降，其背后原因归纳起来有以下三个主要方面。
第一，区域经济增长动力发生巨变。随着以人工智能为核心的第四次产业革命时代到来，区域经济增长因子从早期刘易斯古典经济学的资本、劳动力、土地三大消费型要素向当今科技、数据、关系三大增量型要素转变，重视科技创新、大力发展新质生产力成为我国经济强省政府的理性抉择、
第二，投资回报率下降。在一些经济强省，基础设施等领域的投资已经相对饱和，大规模固定资产投资导致资本边际收益递减，新增投资带来的经济增长效应逐渐减弱。加上我国“双碳”目标配套政策逐步完善、落地，资源与环境约束加剧，传统的投资方式面临越来越大的压力。
第三，响应中央号召、落实国务院部署的需要。国家政策引导地方政府减少对固定资产投资的依赖，鼓励通过改革、创新等方式促进区域经济发展。例如，“供给侧结构性改革”强调去产能、去库存、去杠杆，这些都对我国经济强省的固定资产投资产生了影响。
强监督抓绩效资金用在“刀刃”上
曾刚表示，从总体上看，我国已从早期的低成本规模扩张向高效率的质量发展新阶段转变，为了提高地方政府投资效益，他建议采取以下三个方面的措施。
第一，增强政府投资方案的科学性和合理性。通过集思广益、发挥专业机构作用等方式，制定科学合理的政府投资规划和行动方案。
第二，优化投资机制。积极探索政府引导、市场主导、多方参与、专业运营的投资新模式，提升投资的回报率。
第三，重视政府政策的系统化。政府投资政策与行动涉及生态保护、社会民生、经济发展等诸多方面，消除政府工作的条块分割，清除各级政府、各个部门之间的信息壁垒，重视各方面工作的协调，也就成为提高地方政府投资效益的必然选择。
“提高投资效益的整体思路是优化投资结构，提高投资决策科学性，规范投资行为，强化绩效考评。”刘帅建议，各地要围绕国家重大战略和本地重点发展任务，合理安排投资额度。加大在乡村振兴、生态环保等民生或短板领域，以及新技术、新产业、新业态方面的投资，以投资结构优化促进产业结构优化。
他指出，要本着“投资必问效”的原则，严格落实《政府投资条例》，加强项目可行性论证，尊重市场规律，强化监督和绩效考评，避免造成产能过剩和资源浪费，确保资金用在“刀刃”上。
此外，刘帅还提出要用足用好地方政府专项债。专项债券是扩大投资的重要来源。中央明确增加地方政府专项债券发行使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围。这为各地扩大有效投资提供了有力支撑。各地应利用好专项债额度，提前谋划、尽早行动，坚持“资金跟着项目走”，优先安排前瞻性、战略性新兴产业，促进专项债券资金安全、规范、高效使用。
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