21世纪经济报道记者凌晨 西安报道 王莹（化名）原本在陕西省宝鸡市周边的村子里经营着一家小商店，家中房屋被征迁后，王莹在宝鸡市区为儿子购置了房屋，她在熟人的引荐下来到西安成为一名家政中介。
在王莹的介绍下，原村的数十位村民陆续进入家政服务行业。“社区、街道办和公司都有免费的家政培训。在宝鸡市，普通家政服务两个小时的价格是100-120元，工人到手60-80元不等，西安的价格会更高一些。”她说。
这是陕西省城镇化进程中的一个缩影。伴随着陕西几个大城市的骨架外拓和第三产业比重快速增长，出现了大量的农村转移人口市民化，城市集聚能力显著增强。
近日，陕西省政府办公厅印发《陕西省贯彻〈深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划〉实施方案》（下称《实施方案》）。
《实施方案》结合陕西实际情况，从“持续提升农业转移人口市民化质量”“推动县域城镇化水平稳步提升”“加快培育现代化西安都市圈”“实施城市更新和安全韧性提升行动”4方面共计21条措施“健全陕西省推进新型城镇化体制机制”。
县域作为新型城镇化的重要抓手，也是推动乡村振兴、实现城乡融合发展的关键支撑。值得一提的是，2024年6月初国务院新闻办“推动高质量发展”陕西专场新闻发布会上透露的信息显示，2023年，陕西省县域生产总值达到了1.62万亿元，占全省经济总量的48%，已经撑起了全省经济的半壁江山。
对于陕西这个西部大省来说，步入城镇化下半场，应该如何发展？
大城市的扩容挑战
据陕西省统计局数据，截至2023年，全省各市（区）城镇人口超过百万的城市由1990年的1个（西安市）发展到2023年的9个（西安市、宝鸡市、咸阳市、渭南市、延安市、汉中市、榆林市、安康市、商洛市）。
人口的快速增长，让各大城市现代化治理面临着新的挑战。为了进一步提升农业转移人口市民化质量，陕西省试图从户籍制度改革、基本公共服务制度、保障随迁子女教育、多元化住房保障体系等方面进行破题。
在长期的中介从业过程中，王莹遇到最多的困难便是务工人员的证件证明问题。王莹对21世纪经济报道记者表示：“家政上岗前有一定的流程，需要办理居住证、健康证等多项证明。因为户籍不在本地，办理过程往往繁琐且周期较长。”
1月7日，国家发改委发布的《全国统一大市场建设指引（试行）》提出，全面取消在就业地参保户籍限制。
陕西省在《实施方案》中也提到了户籍方面的改革，提出将健全以居住证为载体的城镇常住人口基本公共服务，扩大流动人口与户籍人口在居住地享受同等待遇范围，逐步将流动人口居住生活、社会保障、医疗卫生、子女就学、法律援助、城市公共服务等方面内容纳入居住证管理范畴，逐步实现“一证通”。
此外，《实施方案》中还提到，全面实行“实际工作＋实际居住”落户的户口迁移政策，取消全省（除西安市外）落户限制，实现省内（除西安市外）户口通迁。
为了进一步稳定农业转移人口就业，陕西还将开展县域农民工市民化质量提升行动，实施新一轮农民工职业技能提升计划和制造业技能根基工程，支持开展订单式用工培训。
同时，到2030年，陕西省紧密型县域医共体基本实现全覆盖，全省普通高中标准化建设（不含新建未满3年的普通高中）达标率100%，乡镇通三级以上公路比例达90%以上。
子女教育方面，《实施方案》提到将扩大公办学位供给，落实“两为主、两纳入、以居住证为主要依据”的随迁子女义务教育入学政策，统一城乡义务教育“两免一补”政策。其中重点提到，义务教育阶段进城务工人员随迁子女就读公办学校（含政府购买民办学校学位）应保尽保。
对于备受关注的住房保障方面，《实施方案》明晰逐步将符合条件的农业转移人口纳入城市住房保障政策范围。坚持以需定购，做好收购已建成存量商品房用作保障性住房工作，积极培育发展住房租赁市场，加大中小户型保障性租赁住房供给。
县域经济新叙事
城镇化浪潮背景下，地方财政经济循环体系也出现了一些新改变。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制。这意味着，城市常住人口增量越多，相应建设用地指标越多。人口的流动会进一步撬动土地资源，而“地随人走”或将成为未来趋势。
具体来看，陕西省统计局数据显示，2023年底，西安市城镇人口突破1000万人，常住人口城镇化率为79.88%，高于全省14.72个百分点；咸阳市、渭南市和榆林市城镇人口超过了200万人；宝鸡市、汉中市城镇人口在170-200万人区间；延安市、安康市和商洛市的城镇人口在100-150万人区间。
2024年4月初，西安市自然资源和规划局官网公布了《西安市2024年度国有建设用地供应计划》，总计超50000亩（约35平方公里）。其中住宅用地19242亩（含保障回迁安置用地），商业用地2499亩，工业用地18717亩，公服设施其他用地12049亩。虽然最终成交与开发数据尚未出炉，但供地计划的背后也是城市产业、人居、公共建设发展的重要导向。从建设用地面积数据来看，从2015年接近4万亩增长到2024年的5万多亩，十年时间，西安正式迈入千万级人口特大城市序列，建设用地面积增长超万亩。
第十四届全国政协委员、上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭在接受采访时公开表示，在当前阶段，新型城镇化可以兼顾经济增长、改善就业和提高居民收入水平三重目标，并且由于服务业在经济中所占的比重持续提升，未来新型城镇化应加大服务业领域的投资。而对于农业转移人口市民化，需要根据人口流动的情况分别制定政策，在人口流入地要大幅降低落户门槛，而在人口流出地要加快土地制度改革。
伴随着人口增长、城市用地外拓，以西安为代表的核心特大城市功能疏解趋势加剧，越来越多的县域成为城镇化进程的重要承载空间。
对此，《实施方案》提出以城镇化率低且人口规模较大的县（市、区）为重点，开展城镇化水平提升试点，持续推进以县城为重要载体的城镇化建设。持续推动重点镇和特色小镇建设，培育壮大100个县域副中心镇。
同时，培育县域特色优势产业集群与促进产业园区提级扩能两大重点，持续推动“一县一策”事项清单落地见效，完善主导产业项目库，统筹推进产业培育和“四个一批”项目建设，引导重大产业项目在城镇化重点县（市、区）的优势集群布局，有序承接先进产业和头部企业梯度转移。
赛迪方略县域经济研究中心分析师杨文学对21世纪经济报道记者表示，农业转移人口进城加速城镇化发展，带动第三产业占比提升，同时增加购房、消费、医疗等需求，驱动新一轮区域产业规模扩张和经济发展。而区域经济发展过程中会带来大量的增值税、营业税等生产型税种和土地出让收入，为地方财政做贡献。地方政府会有更多资源与资本去招商引资、投资基建，带动就业，进一步推动城镇化发展。最终形成城镇化与区域经济的良性循环。
“未来县域经济发力点，体现在‘工业大县’‘城乡融合’‘富民产业’‘消费下沉’等关键词方面。要统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴。聚焦县域特色资源禀赋，持续挖掘消费增长点，因地制宜发展新质生产力，探索符合实际、各具特色的县域富民产业发展模式和路径，推动一二三产融合发展。”杨文学说。
互联互通的都市圈大市场
日前在北京举行的“中国新型城镇化理论·政策·实践论坛2024”中，第十四届全国人大财政经济委员会委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明指出，我国未来城镇化率仍有进一步提升的空间，预期至2035年可达到78%。要实现这一目标，必须以大城市（群）为依托实现大中小城市合理布局。
具体到陕西来看，西安都市圈也是《实施方案》重点建设内容。
首先，推动交通基础设施互联互通。城市内部交通系统方面，将启动实施西安地铁四期规划。推动都市圈城市轨道交通互联互通和“四网融合”发展，逐步实现“零距离换乘”和一体化服务。
此外，还将加快西安城市环线、都市圈环线等重大交通项目建设，优化完善高快路网和城市道路体系。
更宏观的层面中，《实施方案》提出健全关中平原城市群建设协调推进机制，深入实施西安都市圈建设三年行动，推动西安咸阳一体化发展，培育发展省域副中心城市。加快西安转变城市发展方式，建立非核心功能疏解和一般性产业迁移“两张清单”，完善产业协作模式，加快西安高新区-西咸新区-咸阳高新区-兴平-武功-杨凌科创走廊建设。
值得一提的是，1月7日，国家发展改革委举行专题新闻发布会，国家发展改革委体制改革综合司司长王善成表示，党中央、国务院关于全国统一大市场建设的部署已经明确，主要工作包括围绕保障市场体制有效运行、提升要素协同配置效率、打通经济循环各环节等方面。
为了加快市场一体化建设，《实施方案》中也提到落实全国统一的市场准入负面清单制度，积极推动西安都市圈建设高标准市场体系，实现都市圈内涉企审批流程标准化和信息互联共享，加快推进企业迁移“一件事”改革。建立都市圈执法协作及信息共享机制。加快实现公共资源交易平台共享项目信息、互认市场主体、互通电子服务。
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